Willeke Slingerland: ‘Vraag je af: van welke gesloten, informele netwerken maak ik zelf deel uit?’
De geslotenheid van netwerken doet afbreuk aan de weerbaarheid van de democratie. Dat zegt Willeke Slingerland, lector weerbare democratie aan de Hogeschool Saxion. ‘Het belangrijkste is zelfreflectie: van welke gesloten, informele netwerken maak ik zelf deel uit? Wat zijn de blinde vlekken van dat netwerk, wat is de corruptiekant en hoe voorkom ik dat we het zicht verliezen op alle belanghebbenden in de maatschappij?’
| Willeke Slingerland studeerde internationaal en Europees recht in Groningen en promoveerde in 2018 aan de Vrije Universiteit op een proefschrift getiteld ‘Network corruption: when social capital becomes corrupted’. Daarna ging ze aan de slag bij Hogeschool Saxion, waar ze begon als docent en inmiddels lector weerbare democratie is. |
Aan de Hogeschool Saxion bent u lector weerbare democratie. Wat verstaat u daar eigenlijk onder?
‘Voor mij gaat het vooral om veerkracht: hoe herstelt een samenleving zich na een grote gebeurtenis of een dreiging, zoals de coronapandemie of een omvangrijke cyberaanval? Is de basis zo sterk dat overheid en samenleving dergelijke klappen aankunnen, en anticipeer je ook op wat komen gaat? Daarvoor moet je je ogen gericht hebben op allerlei veranderingen in de wereld: geopolitiek, technologisch, maar bijvoorbeeld ook dat de kennis over de democratie afneemt.’
Welke rol speelt participatie daarin? Enerzijds zijn er allerlei participatieprojecten om zo de democratie een beetje uit te breiden of weerbaarder te maken, anderzijds zijn er mensen die zeggen dat participatie niet zozeer nodig is in het gemandateerde systeem van de representatieve democratie.
‘In een weerbare democratie versterken de representatieve en de maatschappelijke democratie elkaar. Gekozen volksvertegenwoordigers kunnen het niet alleen voor elkaar boksen en hebben de denk- en doenkracht van de samenleving nodig. Ergens moet participatie dus in de oren van gekozen volksvertegenwoordigers geknoopt zitten. Maar ik denk dat op dit moment de representatieve en maatschappelijke democratie elkaar niet versterken.’
‘Hoezeer politici ook hun best doen, de politieke partijen zijn geen dwarsdoorsnede van de samenleving meer’
Waarom niet?
‘Hoezeer politici ook hun best doen, de politieke partijen zijn geen dwarsdoorsnede van de samenleving meer. In de verzuilde samenleving borrelden de belangen van onderop naar boven toe en kwamen dan in de polder terecht. De huidige politieke partijen ontbreekt het steeds meer aan een grotere ideologie en ze zijn gericht op het kortetermijnbelang van een bepaalde beroepsgroep of sector of ontlenen hun bestaansrecht aan één thema.
Dat maakt het heel moeilijk voor de partijen om elkaar te vinden in lange termijnplannen, los van hun netwerken en financiering, en daardoor komen de belangen uit de onderste laag van de maatschappij niet meer goed aan bod. De bovenlaag van de maatschappij zit heel stevig in sociale netwerken, maar de onderste laag heeft helemaal geen vangnet of informeel netwerk. Daar zit dus een kloof. Gesloten netwerken maken de dienst uit in Nederland en dat doet afbreuk aan de weerbaarheid van de democratie.
Dat neemt niet weg dat het verhoudingsgewijs goed zit met de weerbaarheid van onze democratie. Alleen is zij niet volmaakt en ook geen rustig bezit.’
Waarom doen gesloten netwerken afbreuk aan de weerbaarheid van de democratie?
‘Vanuit de ontzuiling zijn we langzaam een geïndividualiseerde netwerksamenleving geworden waarin sociaal kapitaal een ontzettend krachtige hulpbron is. Op allerlei niveaus krijgen we veel voor elkaar via ons netwerk. Maar tegelijkertijd constateer ik dat die netwerken vooral uit gelijkgestemden bestaan, waardoor kritische geluiden vaak afwezig zijn. Vanuit onze opdracht om wanbestuur te voorkomen, zit daar van nature de blinde vlek van onze netwerksamenleving.’
‘In een representatieve democratie is het zaak om ook afgehaakt Nederland te betrekken, zodat je weer naar die dwarsdoorsnede gaat die je binnen de zuilen had’
U spreekt zelf ook weleens van netwerkcorruptie.
‘Met “netwerkcorruptie” probeer ik te laten zien dat verschillende netwerken elkaar overlappen, waardoor het vaak uiteindelijk slechts om een handjevol mensen gaat. Personen die in die verschillende overlappende netwerken zitten, zullen zeggen: ik heb diverse netwerken, die vertrouw ik en die netwerken voeden mij ook weer. Het gevaar is dat dat kan doorslaan naar eenzijdigheid en exclusiviteit, bijvoorbeeld door niet meer te zien wie geen onderdeel uitmaakt van de netwerken.
Het moeilijke is dat het sociaal kapitaal van een persoon sterk samenhangt met andere soorten van kapitaal. Daardoor kun je wel allerlei geld in achtergestelde groepen investeren, maar dat is en blijft een bodemloze put zolang zij zelf ook geen goed netwerk opbouwen.’
Netwerken zijn niet nieuw en hebben altijd een grote rol gespeeld. Wat is daar mis mee?
‘Zolang de mensheid bestaat, hebben we groepen gevormd om onszelf sterker te maken, dat is een belangrijk evolutionair principe. Dat moeten we ook niet kwijtraken – mijn verhaal richt zich dan ook zeker niet tegen netwerken an sich.
Ik denk wel dat er ook een aantal goede dingen verloren is gegaan met de ontzuiling. De zuilen vormden meer een dwarsdoorsnede van de samenleving, ook naar de kwetsbaren werd omgekeken. Daarnaast waren de zuilen transparant, of althans: iedereen wist dat ze er waren en de belangrijkste netwerken vormden. Beide zaken zijn komen te vervallen. Ik wil niet terug naar de zuilen, want de ontzuiling en het zelfbeschikkingsrecht hebben ook goede dingen gebracht, maar ik zie ook dat slechts een handjevol mensen de vruchten heeft geplukt van de manier waarop de samenleving nu georganiseerd is.’
‘Er is altijd de belofte van transparantie en inclusiviteit, maar uiteindelijk zal een netwerk vaak toch weer eerst aan zichzelf denken’
In hoeverre moeten we ons daar zorgen over maken?
‘Sinds mijn eerste publicatie over dit onderwerp in 2018 lees ik met veel interesse wat andere wetenschappers en ervaringsdeskundigen over dit vraagstuk schrijven. Zij het vaak in andere bewoordingen, denk aan Tim ’S Jongers (Armoede uitgelegd aan mensen met geld), Kim Putters die in Veenbrand oproept tot ontmoetingen over de sociale scheidslijnen heen of eerder al Mark Bovens en Anchrit Wille (Diplomademocratie. Over de spanning tussen meritocratie en democratie). In die zin ben ik hoopvol en merk ik dat het momentum er is, ook binnen het onderwijs, onder andere via burgerschapsvorming. De vraag is wel wat die aandacht uiteindelijk oplevert.
De komst van nieuwe en lokale politieke partijen heeft ook iets positiefs. De democratie biedt in Nederland dus wel ruimte voor andere geluiden, al is er het risico dat binnen de nieuwe partijen precies dezelfde gesloten netwerken ontwikkelen als de oude partijen. Netwerken moeten zelf niet alleen inclusiever worden, ze moeten ook bruggen tussen elkaar slaan. In een representatieve democratie is het zaak om ook afgehaakt Nederland te betrekken, zodat je weer naar die dwarsdoorsnede gaat die je binnen de oorspronkelijke polder had. Daarover maak ik me het meeste zorgen en het wordt er in een gepolariseerde maatschappij ook niet makkelijker op.’
‘We vragen ambtsdragers om hun nevenfuncties, de geschenken die ze krijgen en de dienstreizen die ze maken. Maar wat ambtsdragers met elkaar doen in informele netwerken wordt onvoldoende besproken’
Is het niet te zwaar om van netwerkcorruptie te spreken?
‘Ik gebruik die term omdat het functioneel is. Soms is dat niet zo en gebruik ik de term netwerkontaarding of netwerkblindheid. Van oorsprong ben ik corruptieonderzoeker, begonnen in de tijd waarin in Nederland grote corruptiezaken speelden, zoals de vastgoedfraude op de Zuidas en de zaak rondom Jos van Rey.
Vanuit een juridische bril werd in die zaken over fraude of corruptie gesproken alsof het altijd iets tussen twee individuen betreft. Maar in allerlei zaken waar ik in dook, zag je dat er eigenlijk een heel ecosysteem rondom de hoofdverdachte was, waar ook allerlei ambtelijke, bestuurlijke en private betrokkenheid was. Al die partijen vormden met elkaar een voedingsbodem waarin veel gedrag werd toegestaan. Het is wellicht iets anders dan wat mensen er normaal onder verstaan, maar ook dat is een proces van corruptie of ontaarding.
Ik kwam in mijn onderzoek ook corruptie en onbehoorlijk bestuur in de klassieke zin tegen, maar de rechtszaken daarin leidden vaak tot vrijspraak of een beperkte straf. Dus ik vroeg mezelf af: wat is er nu gebeurd in dit ecosysteem, hoe heeft deze persoon ruimte gekregen om tal van misstappen te nemen? Netwerken zijn vaak succesvol maar staan soms haaks op de democratische spelregels.’
| Voor (mede)overheden ontwikkelde Slingerland samen met collega’s van het lectoraat Modelleren van Maatschappelijke Impact, de gemeente Eindhoven, Taskforce RIEC en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie de zogeheten weerbaarheidsscan, die inzichtelijk maakt welke informele netwerken een rol spelen en hoe bepaalde gelederen gesloten blijven. ‘Het is deels een risicoanalyse met vragen over bijvoorbeeld chantabiliteit, zakelijke belangen en online gedrag, aangevuld met een reeks vragen om te helpen het goede gesprek over netwerken en de relatie tot integriteit en veiligheid te voeren. Binnen welke netwerken haal je informatie op? Welk doel heeft het netwerk? Welke rollen heb je binnen het netwerk? Waar bespreek je het netwerk? De weerbaarheidsscan is zeker niet bedoeld om te stoppen met netwerken, maar wel om de kracht en risico’s van netwerken bespreekbaar te maken en iemand toe te rusten op de dynamiek die bij de functie komt kijken.’ |
‘Hoe groter het belang of sympathieker de opgave, des te belangrijker het is om aan de voorkant nog kritischer na te gaan of alle belangen zijn gekend en de democratische regels worden gevolgd’
Liggen er altijd kwade intenties ten grondslag aan netwerkcorruptie?
‘Nee, gesloten netwerken ontstaan vaak onbedoeld en onbewust. We denken vaak dat we voldoende zicht hebben op collectief gedrag. Zo vragen we ambtsdragers om hun nevenfuncties, de geschenken die ze krijgen en de dienstreizen die ze maken. Maar wat ambtsdragers met elkaar doen in informele netwerken wordt onvoldoende besproken.
In die netwerken zijn de intenties zelden verkeerd, maar tegelijkertijd zijn het rijke voedingsbodems voor concrete corruptie. Zo zijn in de zaak Van Rey via allerlei informele netwerken ook allerlei volmachtsstemmen geronseld en aanbestedingsregels geschonden. Daarom is het zo belangrijk dat we meer zicht hebben op hoe informele netwerken de democratie kunnen uithollen.
Zo zie je ook dat gemeentenetwerken vaak vol vertrouwen hebben in de mkb-netwerken waarmee ze verbonden zijn. Maar die gemeenten hebben geen zicht op eventuele wisselingen van de wacht in zo’n mkb-netwerk. Het kan zomaar zijn dat er een criminele partij in het netwerk is geslopen.’
Is de zaak Van Rey ook begonnen als iets onschuldigs?
‘Om het kort samen te vatten: Van Rey heeft zich destijds afgezet tegen de KVP, de partij die later in het CDA zou opgaan. Dat kwam omdat hij zelf last had van de gesloten informele bolwerken in Limburg: hij en zijn familie kwamen er niet tussen. Daartegen ageerde hij via de VVD, waarin Van Rey zijn eigen ‘stam’ opbouwde.
Maar die stam kreeg precies dezelfde kenmerken als de gesloten bolwerken waartegen hij in eerste instantie in het geweer kwam. Er is altijd de belofte van transparantie en inclusiviteit, maar uiteindelijk zal een netwerk vaak toch weer eerst aan zichzelf denken.
Ook als het gaat om grote publiek-private samenwerkingen, grote transities zoals die rondom energie maar ook zoiets plats als de zoektocht naar een kandidaat-commissaris, gaat veel via informele netwerken. Maar over de vraag hoe je nu precies toezicht houdt op die netwerken, hebben we geen goed antwoord.
In veel gevallen staat de opgave centraal en is het netwerk de geijkte manier om het doel te realiseren. Dat mechanisme klinkt sympathiek, maar gaat vaak voorbij aan de kritische luis in de pels, allerlei checks and balances en een bepaalde volgordelijkheid in de besluitvorming.’
‘Gemeenteraden voelen zich steeds vaker gezamenlijk verantwoordelijk voor opgaven en gemeentelijke rekenkamers roeren zich steeds vaker als waakhond. Het begint ermee dat je snapt dat er bepaalde gremia zijn die aan de knoppen kunnen draaien’
Hoe in dat soort gevallen om te gaan met de gevaren van informele netwerken?
‘Hoe groter het belang of sympathieker de opgave, des te belangrijker het is om aan de voorkant nog kritischer na te gaan of alle belangen zijn gekend en de democratische regels worden gevolgd. Wat zijn de stakeholders die een rol zullen spelen in de opgave en is daarin ook ruimte voor participatie? Als zaken langs zoveel verschillende partijen moeten, wordt het al gauw handjeklap.’
Dat lijkt op veelgehoorde klachten over de opgave centraal stellen: het leidt soms tot een democratisch tekort. En als gemeenteraadsleden bijvoorbeeld de kans hebben om zich te laten informeren over zoiets als een regionale samenwerking, komen ze vaak niet opdagen.
‘Ja, daar is geen quick fix voor. Het is moeilijk om betrokkenheid vanuit de samenleving af te dwingen. Al zie ik wel hoopvolle signalen: gemeenteraden voelen zich steeds vaker gezamenlijk verantwoordelijk voor opgaven en gemeentelijke rekenkamers roeren zich steeds vaker als waakhond. Het begint ermee dat je snapt dat er bepaalde gremia zijn die aan de knoppen kunnen draaien. En dat je zorgt dat de informatievoorziening vanaf het begin op orde is. Maak van alle bijeenkomsten bijvoorbeeld verslagen, ook als niemand ze uiteindelijk leest.’
Hoe worden we ons bewust van de keerzijden van gesloten (informele) netwerken?
‘Het belangrijkste is zelfreflectie: van welke gesloten, informele netwerken maak ik zelf deel uit? Wat zijn de blinde vlekken van dat netwerk, wat is de corruptiekant en hoe voorkom ik dat we het zicht verliezen op alle belanghebbenden in de maatschappij? En ook: hoe zorg ik dat mensen zonder netwerk ook iets opbouwen?
Iedereen is altijd enorm enthousiast als we het hierover hebben, maar in de waan van de dag gaat de les vaak verloren. Stel dat je in een grote, bovenregionale, interbestuurlijke samenwerking ziet dat de overheid een vergunning moet verlenen aan een partij die ook investeerder is in de opgave. Nou, wat doe je dan? In hoeverre kun je nog onafhankelijk zijn en de rug recht houden als jij als overheid met verschillende petten op met bepaalde partijen uit je netwerk zaken doet? Het gaat erom over dat soort zaken na te denken.’
‘Vraag je bij elk besluit en bij elke planvorming af wie de belangrijkste stakeholders zijn en welke netwerken een rol spelen. En dan niet in abstracte termen, maar zo concreet mogelijk’
Zelfreflectie en nadenken klinkt als iets dat je makkelijk terzijde kunt schuiven.
‘Praten en bewustzijn is broodnodig. Netwerkcorruptie wordt vaak verkeerd geïnterpreteerd. Het begint ermee te begrijpen wat je rol is, daarna draait het vooral om doen. Vraag je bij elk besluit en bij elke planvorming af wie de belangrijkste stakeholders zijn en welke netwerken een rol spelen. En dan niet in abstracte termen, maar zo concreet mogelijk. Zo kun je door de ogen van de gehele samenleving leren kijken. Welke belangen hebben we wel en niet op het netvlies?’