Martijn van der Steen: ‘Als je met elkaar gaat samenwerken, bedenk dan nu al waarover het zal botsen’

Artikel | 16-06-2023 | 11:03

Martijn van der Steen (1977) is co-decaan en adjunct-directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit. Volgens de NSOB-website is hij binnen de bestuurskunde vooral geïnteresseerd in ‘overheidssturing in netwerken, het inbedden van toekomstgerichte noties in actuele beleidsontwikkeling, vernieuwing van het overheidsbestuur en de manier waarop media en beeldvorming van invloed zijn op processen in het openbaar bestuur’.

Is de gedachte van één overheid doorgedrongen in Nederland?

Martijn van der Steen: ‘Dat hangt ervan af hoe je het bekijkt. Eén antwoord luidt ja: op veel terreinen wordt best geprobeerd om interbestuurlijk samen te werken. Of, als je een stapje terugdoet: op veel terreinen wordt vastgesteld dat het nodig is. Tegelijkertijd luidt het antwoord ook nee: op veel terreinen gebeurt het heel beperkt of ligt het moeilijk. Dat komt vooral doordat het lastig is om de verhoudingen tussen de samenwerkende partijen helder te krijgen.’

Heeft u daar een voorbeeld van?

‘Veel komt samen in wat de ruimtelijke puzzel is gaan heten. Daarin worden veel problemen eigenlijk nog steeds te geïsoleerd bekeken, terwijl ze in feite sterk met elkaar verweven zijn. In de ruimtelijke puzzel komt het vaak voor dat verschillende opgaven en belangen met elkaar botsen omdat ze een beroep doen op dezelfde ruimte, of, om het eufemistisch uit te drukken: elkaar tegenkomen. Die opgaveconcurrentie maakt het nog ingewikkelder om samen te werken dan het al is.

De woningbouwopgave is een mooi voorbeeld. We vinden allemaal dat we woningen bij moeten bouwen, maar het ruimtelijke beslag daarvan botst met onze poging om klimaatadaptief te zijn. Daarvoor is het noodzakelijk dat je sommige delen niet bebouwt en dat er ruimte is voor grote groengebieden.

Vaak botst de woningbouwopgave ook met de ruimte die je nodig hebt voor energietransitie: duurzame energieopwekking heeft veel meer ruimte nodig dan CO2-intensieve manieren om energie op te wekken. Als je al onze ambities wil realiseren – wonen, klimaat, energie, enzovoorts – dan heb je ongeveer vijf keer het oppervlak van Nederland nodig. Dat gaat natuurlijk niet.’

Hoe los je dat op?

‘Deels kun je het met een beetje slim handelen wel oplossen, maar een zekere concurrentie tussen de opgaven zal blijven. Werken als één overheid betekent niet dat alle spanningen opeens verdwijnen. Je legt verschillende opgaven eigenlijk veel meer bij elkaar en daaruit volgt dan een strijd over welke opgaven het belangrijkst zijn, om het zo maar even uit te drukken. Tussen een stroming die wil dat de knopen op rijksniveau worden doorgehakt en een stroming die wil dat de knopen op lager bestuursniveau worden doorgehakt.

Ergens gaat het dan piepen of kraken. Je ziet nu dat de rijksoverheid veel opgaven naar provincies en de regio’s verplaatst. Dat klinkt als vrijheid, zo van: jullie mogen het zelf uitvogelen, bijvoorbeeld als het gaat om stikstofproblematiek. Alleen: die provincies en regio’s kunnen alleen maar hun werk doen als ze soms de door het rijk gestelde kaders overtreden. Stiekem denk ik dat het rijk de hoop heeft dat de provincies zullen vragen om de kaders te verruimen.’

Hoe zit dat met de woningbouwopgave?

‘Dat knelt ook aan alle kanten. Het rijk geeft een cijfer op van hoeveel er gebouwd moet worden en de regio’s moeten dat dan tot stand brengen. Maar de regio’s en het rijk hebben vaak hele andere ideeën over wat er precies gebouwd moet worden.

Zelf kijk ik graag naar de Regionale Energiestrategie als voorbeeld van hoe het ook kan. Daarin is heel expliciet gekozen voor het idee dat het een nationale opgave is die is vastgelegd in het Klimaatakkoord en de Klimaatwet. Vervolgens mochten de regio’s zichzelf formeren op een manier die zij zelf prettig vinden. De regio’s hebben vrijheid gekregen om hun eigen keuzes te maken. Natuurlijk komt het dan ook voor dat het rijk bepaalde keuzes misschien anders had gemaakt, maar de verhoudingen zijn in ieder geval duidelijk: bottom-up heeft het primaat.

Bij de woningbouwopgave ligt dat weer anders. Daar prevaleert het rijk en is het veel meer top-down. De regio’s zullen daarin vaak het gevoel hebben dat ze niet hun eigen keuzes kunnen maken. Ik voorzie dat het daar flink gaat botsen.’

Is dat botsen een fase waar we doorheen moeten op weg naar de één overheid-gedachte?

‘Ja, je kunt op verschillende manieren botsen. Je zult voortdurend gaan zien dat er op abstract niveau wel overeenstemming is over wat de samenwerkende partijen willen, maar dat ze toch tegenover elkaar komen te staan als het concreet wordt. Dat hoort erbij en het is aan ons om daar zo goed mogelijk mee om te gaan.

We moeten uitkijken dat die botsingen improductief worden, waarbij partijen de confrontatie met elkaar aangaan in een soort zero-sum game: jouw winst is mijn verlies en andersom. Het zou een positive-sum game moeten zijn: alle partijen schieten er wat mee op.

Mijn appel aan samenwerkende partijen zou zijn: probeer dit soort confrontaties zoveel mogelijk voor te zijn. Als je met elkaar 900.000 woningen wilt bouwen, bedenk dan nu al waarover het waarschijnlijk zal botsen, waarover er waarschijnlijk spanningen zullen ontstaan. En spreek dan met elkaar duidelijk de verhoudingen af: bottom-up (medeoverheden prevaleren) of top-down (het rijk prevaleert) en verticaal of horizontaal? In allerlei verhoudingen is het mogelijk om goed samen te werken, maar het is cruciaal dat duidelijk is in welke verhouding je tot elkaar staat.’

Hoe kun je zo’n gesprek in goede banen leiden?

‘In ons rapport Als één overheid – Slagvaardig de toekomst tegemoet! staat een 4W-model, dat kan helpen: Wat is de opgave? Wie doen er mee? En: wie doet wat en waarmee? Het zou het beste zijn als het model in een samenwerking steeds opnieuw wordt doorlopen.

Veel interbestuurlijke verhoudingen zijn – los van de intenties – hiërarchisch ingericht. Dat geldt ook voor de instrumenten: veel geld is uiteindelijk toch boven- en ondergeschikt omdat het vanuit het rijk naar de medeoverheden vloeit. Daarin zit ook een soort gedachte van opdrachtgever en opdrachtnemer en dat is een bepaalde hiërarchie. Dat kan verstorend werken als je een volledig horizontale samenwerking voor ogen hebt.’

Wat is het risico als samenwerkende partijen niet op tijd het gesprek met elkaar aangaan over de verhoudingen?

‘Dat relaties tussen het rijk en de medeoverheden verzuren. In het publieke domein zijn altijd waardenspanningen en daar hoort conflict bij. Het is de kunst om daar productief mee om te gaan, dat je duidelijke rules of engagement hebt. Als de partijen zich daaraan houden, kom je al gauw uit bij het inhoudelijke deel van het conflict.

Waar ik bang voor ben, is dat als je van tevoren geen goede afspraken maakt over wat de verhoudingen zijn, de conflicten meer relationeel dan inhoudelijk van aard worden. Dan gaat het over vertrouwen en neem je elkaar allerlei dingen kwalijk. Dat leidt alleen maar af van het inhoudelijke wat je met elkaar hebt uit te vogelen.’

Kijkend naar de woningbouwopgave: is het daar al te laat om het eerst eens goed over de verhoudingen te hebben?

‘Nee, daarom is het juist zo goed dat we dit interview nu hebben. We zitten voor veel opgaven nog in de voorfase en in die periode kun je het gesprek nog goed voeren. Er is op veel dossiers dus gewoon tijd, maar we moeten die tijd wel nemen. Ik heb het idee dat het gesprek over de verhoudingen nog te vaak wordt doorgeschoven. Dat komt ook omdat het bespreken van de verhoudingen ook wat ongemakkelijk is,. Je zult kleur moeten bekennen en dat betekent op sommige terreinen al dat je dingetjes inlevert.’

De kritiekpunten die u in dit gesprek geeft op interbestuurlijke samenwerking in Nederland: ziet u die als hoofdpunten of eerder als kleine verbeterpunten?

‘Het zijn hoofdpunten die naar voren komen op het moment dat je het op een andere manier met elkaar organiseert. We zijn met interbestuurlijke samenwerking op de goede weg, mijn kritiekpunten gaan vooral over de fundamenten van die goede weg. Wat vooral ingewikkeld is bij het werken op een nieuwe manier, is dat we nog steeds heel veel instrumenten en begrippen van de oude manier van werken gebruiken.’

Waaruit blijkt dat we op de goede weg zitten?

‘Vooral uit de intentie om interbestuurlijk samen te werken. Tien jaar geleden was het soms nog een eye opener, dan dachten mensen: verrek, we kunnen het ook met elkaar doen. Dat stadium zijn we nu wel voorbij. Interbestuurlijke samenwerking is vanzelfsprekend geworden en bij elke bestuurslaag waar ik kom zelfs top of mind. Dat betekent trouwens niet altijd dat ze het ook echt doen.’

Vaak klinkt over interbestuurlijke samenwerkingsarrangementen dat ze democratisch niet voldoende gelegitimeerd zijn.

‘Rechtstatelijke argumenten worden wel vaker gebruikt om niet voor interbestuurlijke samenwerking te gaan. Hoe het zit met de democratische legitimatie wordt dan als een soort retorische vraag gebruikt om te zeggen: laten we het maar niet doen. Dat zou ik erg zonde vinden.

Het lijkt mij goed om die vraag juist oprecht te stellen: hoe zit het met de democratische legitimatie van interbestuurlijke samenwerking? Uiteindelijk zou dat in mijn ogen een ontwerpvraag moeten worden, namelijk: hoe krijgen we het uitvoerbaar?

Veel interbestuurlijke samenwerkingen zijn binnen de huidige wet gewoon democratisch gelegitimeerd en als dat niet het geval is, dan vergt het vaak maar een paar kleine veranderingen om het uitvoerbaar te maken. In het juridische domein wordt vaak behoudend gedacht over interbestuurlijk samenwerken omdat ze de regels van wereld A toepassen op wereld B. Ik zou het interessant vinden als het juridische domein zich meer in wereld B zou mengen.’

U legt in uw werk regelmatig de nadruk op de kracht van verhalen. In het herpakken van de regie in de woningkwestie door het rijk, spreekt Hugo de Jonge letterlijk van een ‘stok achter de deur’: ‘Niet om mee te slaan. Maar ik zie hem wel staan, die stok.’ Zijn dat wel de juiste woorden in het verhaal van één overheid?

‘Soms wil een bewindspersoon gewoon hiërarchisch zijn, maar bij De Jonge heb ik het idee dat hij dat het liefst niet is. Hij wil graag horizontaal samenwerken, maar dat gaat in zijn geval niet helemaal handig. Ook heb ik het idee dat hij graag interbestuurlijk wil samenwerken, maar zeker in de woningbouwopgave is het zaak dat het – vanuit alle kanten – niet leidt tot de zero-sum game die ik eerder beschreef. Dan verwordt de samenwerking al gauw tot een contractrelatie. Zo van: als het rijk wil bouwen, geef ons dan maar geld om dat te doen. De medeoverheden worden dan een soort aannemers, en je weet hoe die zijn. Als het kan, zullen zij vooral hun eigen nut maximaliseren.’

Welke competenties moeten publieke managers hebben om het interbestuurlijk samenwerken te bevorderen?

‘Ten eerste denk ik dat zij zich van het 4W-model bewust moeten zijn, omdat het model ook gaat om het vermogen om te snappen en te beïnvloeden in wat voor arrangement je samenwerkt. Ook moet je de vaardigheid hebben om uit verschillende vaatjes te tappen: als je uit een hiërarchische samenwerking komt, moet je ineens kunnen overschakelen naar een meer horizontale samenwerking. En als er heel veel ruimte is in een samenwerking, moet je ook het vermogen hebben om dan niet maximaal alles naar je eigen partij te halen, maar moet je juist aan het geheel denken.’

Een handige tool in het rapport Als één overheid – Slagvaardig de toekomst tegemoet!  is het 4W-model. Voor het gezamenlijk aangaan van maatschappelijke opgaven, is het cruciaal om van tevoren de antwoorden op de volgende vragen helder te hebben: · Wat? Doelen, visie, ambitie, agenda. · Wie? Actoren, coalities, stakeholders. · Wie doet wat? Rolverdeling, regie, sturingsprincipes. · Waarmee? Instrumenten en middelen. Deze vragen dienen binnen de samenwerking niet slechts een keer - vooraf - te worden besproken, maar continu.