Frank de Grave: 'Een slagvaardige overheid doet een beperkt aantal dingen echt goed, in plaats van alles half'

Artikel | 02-06-2023 | 16:21

In 2005 schreef u het rapport met de titel “Je gaat er over of niet”, een “rijksbrede takenanalyse” naar aanleiding van de langslepende kwestie van illegale arbeid. Een van de hoofdvragen daarin was hoe de verschillende betrokken instanties beter kunnen samenwerken om een betere handhaving te realiseren. Hoe kijkt u op het rapport terug?

De Grave: ‘Als je naar de stroomschema’s in het begin van het rapport kijkt, zie je dat de kwestie van illegale arbeid ongelofelijk ingewikkeld was en nog steeds is. Er zitten zoveel onderlinge afhankelijkheden in, zoveel verhoudingen tussen zoveel bestuurslagen en ook een aantal uitvoeringsinstanties. Als je dat bekijkt, denk je: hoe moet ik in vredesnaam aan de slag met de handhaving?

Die vraag geldt niet alleen voor de kwestie van illegale arbeid, maar ook voor de taken waarmee een groot aantal uitvoeringsorganisaties, zoals de politie, de belastingdienst en de sociale dienst, zit. Voor al die organisaties geldt: als er echt iets moet gebeuren, moeten zoveel partijen bij elkaar gebracht worden, dat je niet adequaat kunt reageren.

Op die momenten moet je dus afwegingen maken op het punt van capaciteit. Kijk naar de arbeidsinspectie: die hebben al veel meer taken dan ze prioriteiten kunnen stellen, en dan komt er soms ook nog eens wat actueels bij waar ze direct achteraan moeten. Op die manier is een cruciale schakel als de arbeidsinspectie totaal niet beschikbaar om met hun taken overweg te kunnen.

Telkens zie je hetzelfde gebeuren: er is een probleem, de samenleving vraagt de overheid daar iets aan te doen, maar vervolgens is onduidelijk wie aanspreekbaar en eindverantwoordelijk is voor het probleem. Het is niet voldoende om te zeggen: die partij gaat erover en moet het regelen. Nee, je moet die organisaties ook de instrumenten geven zodat ze hun taak ook echt kunnen uit voeren. Dat is binnen de Nederlandse verhoudingen ingewikkeld.’

De problemen die u in 2005 vaststelde, spelen dus nog steeds?

‘Ik moet vaststellen dat het rapport met veel vriendelijkheid en complimenten in ontvangst is genomen, maar dat het vervolgens in de praktijk niet veel teweeg heeft gebracht.

Je moet je altijd afvragen: waarom gebeurt er niet zoveel mee? Veel rapporten hebben een functie om dingen te signaleren, dat is iets anders dan dat je iets ogenblikkelijk oplost. Dat verandering langzaam gaat, heeft ook te maken met de manier waarop we Nederland hebben ingedeeld: met versnipperde verantwoordelijkheden, onduidelijke eindverantwoording en een zwak ontwikkelde doorzettingsmacht. Anders dan bijvoorbeeld Frankrijk zijn we geen sterk gecentraliseerde eenheidsstaat waarbij alles vanuit Parijs komt.

Daarnaast kennen we in Nederland ook een cultuur van polderen: kijk ook naar al die tafels voor stikstof- en landbouwakkoorden. We werken met een brede consensus en dat betekent gewoon dat er altijd veel partijen betrokken zijn en dat je veel bij elkaar moet brengen voordat er werkelijk iets kan gebeuren.’

Tijd voor een nieuwe structuurdiscussie?

‘Structuren wijzigen is erg complex. We hebben er mee geëxperimenteerd, maar eigenlijk werkte dat niet. Met het wijzigen van de structuur verandert de cultuur niet automatisch mee.

Op dit moment komt er ook nog iets anders bij, namelijk de vraag of de overheid overvraagd wordt of zichzelf overvraagt. In het laatste jaarverslag van de Raad van State zeggen we het bijna zoals Drees: niet alles kan, en niet alles kan tegelijk. Dat zie je ook rondom decentralisatie: de rijksoverheid kan het niet goed aan, taken gaan over naar de gemeenten, maar ook die lopen aan tegen de grenzen van uitvoeringskracht en capaciteit.

De overheid doet veel, maar te weinig effectief en efficiënt omdat uiteindelijk niemand aansprakelijk is. Daardoor kom je snel weer op het pad van een structuurdiscussie, maar die levert niet altijd wat op. Zo ben ik voorzitter geweest van een commissie die een rapport schreef over de jeugdzorg, een sector die toen te maken had met een aaneenschakeling van structuurwijzigingen. Eigenlijk hebben we in dat rapport gezegd: rijk en lokale overheden, hou alsjeblieft op met die hele structuurdiscussie, want de sector wil rust hebben om aan het werk te gaan. Vaak gaat er enorm veel geld en energie in structuurwijzigingen zitten, zonder dat het tot resultaten leidt.’

Sommige mensen spreken ook wel van een verrommeling van bestuurlijk Nederland.

‘Er is in Nederland een keuze gemaakt die past bij onze traditie: een gedecentraliseerde eenheidsstaat met medeoverheden, zelfstandige bestuursorganen en uitvoeringsorganisaties. Die structuur heeft voordelen, maar ook nadelen, bijvoorbeeld dat de zwakste schakel in de keten bepaalt hoe soepel of stroef het proces loopt.

De risico’s van dat model worden groter naarmate de overheid meer werk naar zich toetrekt zonder de eigen grenzen te bewaken. Dat is nu wel aan de hand: de samenleving verwacht heel veel van de overheid en daardoor wordt dit model kwetsbaar. Dat leidt tot teleurstellingen.

Ik zou dus niet zozeer van verrommeling willen spreken maar van een te weinig doordachte visie op hoe je het bestuur het beste laat functioneren binnen de bestaande structuur. Voor een structuurdiscussie wil ik waken. Zorg dat de doorzettingsmacht sterker wordt en er een duidelijke eindverantwoordelijke komt, zodat er geen afhankelijkheid is van al te veel andere partijen en zodat partijen taken niet zomaar ergens anders over de schutting kunnen gooien.’

Tegenwoordig is het in om samenwerkingen vanuit een concrete opgave vorm te geven.

‘Dat past in de lijn van het advies dat we in 2005 hebben geschreven naar aanleiding van de kwestie van illegale arbeid: hoe kunnen we het zo organiseren dat de kwetsbaarheid van ons model minder groot wordt? Daar hoort ook bij dat je aangeeft wie de taak- en eindverantwoordelijke is, en dat je overheden instrumenten geeft om hun beloften waar te maken.

Dat kan ook betekenen dat je bestaande verhoudingen soms moet doorbreken. Of dat, als je als rijk bepaalde taken gaat decentraliseren, de gevolgen daar ook echt komen te liggen. Nu is het vaak maar half: het rijk decentraliseert, maar als het misloopt, vinden we toch dat de minister het moet oplossen.

Dat geldt ook voor schooluitval: een heel ingewikkelde kwestie, omdat er zoveel inspecties en organisaties bij betrokken zijn. De vraag is of gemeenten voldoende capaciteit hebben om alles op te kunnen vangen. In dit soort situaties is het cruciaal dat het helder is wie eindverantwoordelijk is en waar de doorzettingsmacht ligt. Het onder ogen zien van dat soort zaken en het maken van een goede analyse van de kwetsbaarheden, vind ik een goede gedachte.

Al blijven dit soort problemen niet zo makkelijk op te lossen. Als staatssecretaris dacht ik ook wel: aha, nu heb ik een mooie wet gemaakt en is het probleem opgelost, om er jaren later achter te komen dat er in de praktijk niet zoveel met die wet gebeurde.’

In december kwam de Raad van State met het advies aan het rijk om gemeenten duidelijke randvoorwaarden te bieden om hun taken in uit te voeren, inclusief de financiële randvoorwaarden. Die boodschap sluit naadloos aan op het rapport “Je gaat er over of niet” uit 2005.

‘Dat klopt, je ziet telkens weer een botsing tussen politieke opportuniteit en de uitvoerbaarheid van beleid. Bij een groot maatschappelijk probleem is de reflex vaak om daar wat aan te doen via wetgeving. En dat gebeurt dan vaak zo dat de verantwoordelijkheden verkruimelen en de instanties hun taken niet kunnen waarmaken.

Het advies van december is onderdeel van een poging om dit langzaam te verbeteren. Gemeenten zeggen vaak: we krijgen er allerlei nieuwe taken bij en die moeten we ook waarmaken, maar we krijgen er niet voldoende financiële middelen van het rijk voor en ook niet de juiste instrumenten.

Het rijk moet dus niet te makkelijk taken op het bordje van gemeenten, provincies of uitvoeringsorganisaties schuiven. Zeker uitvoeringsorganisaties zeggen vaak toch wel dat er nog wat ruimte is, maar dat is klets, omdat er in den beginne vaak al sprake was van een capaciteitstekort. We zijn er in Nederland goed in om nieuwe taken te formuleren, maar we zijn er niet zo goed in om er iets af te halen.’

Wat kunnen medeoverheden zelf doen om hun grenzen in de gaten te houden?

‘Gemeenten hebben de neiging om hun taken en verantwoordelijkheden voortdurend uit te breiden en ze gaan te makkelijk akkoord met de randvoorwaarden die daarbij horen. Ik roep gemeenten dus op daar scherper op te zijn, aan de voorkant. Zo voorkom je dat je nu een afspraak maakt en je er over twee jaar achter komt dat er te weinig mensen zijn en er te weinig geld voor is. Accepteer de afspraken die gemaakt zijn, het rijk wordt gallisch als er later steeds geld bij moet.

Mijn oproep is dus dubbel: het rijk moet niet altijd maar decentraliseren, tenzij goed beargumenteerd. En decentrale overheden moeten beter van tevoren toetsen of ze bepaalde taken aan kunnen of niet.

We hebben het weleens over het doenvermogen van de burger, maar bij de Raad van State spreken we zo langzamerhand ook van het doenvermogen van overheden. Het cruciale punt is dat als de overheid te veel hooi op de vork neemt, je problemen krijgt. Dat zie je bij de belastingdienst, bij de arbeidsinspectie, bijvoorbeeld ook op Schiphol. Iedereen schreeuwt moord en brand dat daar te weinig inspectie plaatsvindt, maar de arbeidsinspectie heeft er – ook Europees – zoveel taken bijgekregen dat er simpelweg niet voldoende mankracht en geld is.’

Is dit een pleidooi voor een kleinere overheid?

‘Het is een pleidooi voor een sterke overheid, in die zin dat het heel belangrijk is dat, als de overheid tegen de samenleving zegt dat er bepaalde dingen geregeld worden, dat ook op een goede en geloofwaardige manier gebeurt. Dan is het dus ook beter om soms te zeggen: dit kunnen we niet regelen voor de samenleving. Dan krijg je een slagvaardiger overheid, waarin je een aantal dingen heel goed doet in plaats van alles voor de helft te doen.

Dit punt is in het maatschappelijke en politieke debat natuurlijk lastig, want hoe ga je bepalen wat je wel en niet gaat doen? In theorie zijn veel mensen het er wel over eens dat we bijvoorbeeld de administratieve lasten kunnen verlagen, maar in de praktijk blijkt het lastig om die regeldruk te verlagen. Dat komt omdat ook daarachter heel reële maatschappelijke belangen liggen. Vaak hoor je dat die administratie allemaal maar bureaucratische onzin is, maar het zorgt er ook voor dat de overheid transparanter naar de burger kan zijn.’

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) actualiseerde recentelijk de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, en voerde de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden in. Is dat een stap in de goede richting?

‘Ja, zeker als alle overheden bereid zijn de consequenties helemaal te aanvaarden. De code en de toets passen erg in wat de Raad van State bepleit. Nu zal in de praktijk moeten blijken hoe we de code en de toets handen en voeten gaan geven, want de praktijk blijft weerbarstig. Er zijn allerlei complicaties en er zullen allerlei pijnlijke bestuurlijke keuzes voor gemaakt moeten worden.

Als het allemaal zo makkelijk was, was het al opgelost. Na meer dan veertig jaar in het openbaar bestuur tel ik mijn zegeningen: alle rapporten, verhalen, adviezen en analyses zijn slechts radertjes en moeten passen in een geleidelijke verbetering van de situatie. Maar de toegenomen aandacht voor het uitvoerbaarheidsperspectief vind ik erg positief.

Paradoxaal genoeg lukt het ons binnen gemeenten wel om een grens te trekken als het gaat om geld. In het college van burgemeester & wethouders in Amsterdam was het altijd: zoveel krijgen we binnen, dan kwamen de wethouders met de begroting, en op een gegeven moment trokken we een streep. De begroting moet sluiten, dat zijn we gewend. Met geld kunnen we dus wel zeggen: jongens, er is niet meer, dit is beschikbaar en hier moeten we het mee doen.

Maar het zit niet in ons systeem om zoiets ook te kunnen met de uitvoeringscapaciteit. Je zou eigenlijk hetzelfde moeten doen als met de begroting: dit kunnen we voor onze rekening nemen, en als de capaciteit op is, zetten we een streep. Dat denken staat nog in de kinderschoenen, maar dat gaat meer en meer komen door dit soort gesprekken, de adviezen van de Raad van State en de stappen die bijvoorbeeld BZK al heeft gezet.

Het kost tijd om dit probleem scherper in beeld te krijgen, en het vergt een zeker omdenken. De opstelling “niet alles kan, en niet alles kan tegelijk” vind ik een stuk beter dan wat we vroeger deden: allerlei supergemeentes, regioprovincies en andere bestuurslagen optuigen. Laat de structuur maar even de structuur, en werk binnen de bestaande verhoudingen aan wat haalbaar is.’

Namens de VVD was Frank de Grave (1955) onder meer lid van de Tweede Kamer, wethouder in Amsterdam, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, minister van Defensie en lid van de Eerste Kamer. Sinds september 2018 is hij staatsraad bij de afdeling advisering van de Raad van State.