De Drechtraad, deel I: van interbestuurlijk kroonjuweel tot mislukt project?
De Drechtraad was lange tijd een schoolvoorbeeld van interbestuurlijke samenwerking. Maar sinds 2022 bestaat de Drechtraad niet meer. Wat is er gebeurd? In gesprek met directbetrokkenen. ‘Het werd te veel bestuurlijke spaghetti.’
Extra bestuurslaag
De Drechtraad was vanaf 2004 een vergaand samenwerkingsverband tussen de gemeenten Dordrecht, Zwijndrecht, Papendrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Alblasserdam, Sliedrecht en Hardinxveld-Giessendam. Alsof het een volwaardige extra bestuurslaag was, vergaderden en beslisten gemeenteraadsleden en leden van de colleges hierin over de regio. De Drechtraad omvatte uiteindelijk een breed pakket aan overheidstaken, waaronder bijvoorbeeld de sociale dienst, mobiliteit, ruimtelijk-economische vraagstukken en allerlei uitvoerende diensten zoals de Belastingdienst en ICT.
De samenwerking leverde onder meer de gezamenlijke sociale dienst van de regio op en mede daardoor groeide de Drechtraad landelijk uit tot hét voorbeeld van interbestuurlijke samenwerking. Betrokkenen trokken het land in om in andere regio’s te vertellen hoe samenwerking het beste aangepakt kan worden. Met de Achterhoek Raad en bijvoorbeeld ook de samenwerking tussen de gemeenten Velsen, Heemskerk en Beverwijk (de IJmondcommissie) kwam er navolging van de Drechtraad, zij het wat mondjesmaat en in afgeslankte vorm.
AD de Dordtenaar-columnist Kees Thies vergeleek de Drechtraad eind 2020 met een ‘gammele ouwe bus’ die de laatste jaren steeds weer ‘wonderwel door de keuring kwam’
Van succes tot gerommel
Naast succes leidde de Drechtraad ook tot gerommel. Staatsrechtelijk en bestuurlijk gezien is er volgens het Huis van Thorbecke, dat uitgaat van rijk, provincie en gemeente, eigenlijk geen ruimte voor het construct. Vandaar ook dat er, zeker in de vroege geschiedenis van de Drechtraad, zo nu en dan vragen over de democratische legitimiteit naar boven kwamen. Over wie er in Drechtraad zetelde, had de burger immers niets te zeggen. Die vraagtekens werden juridisch gezien uiteindelijk getoetst en voldoende afgedekt, maar andere problemen bleven.
Zo was het voor gemeenteraadsleden, die weliswaar meededen aan de Drechtraad maar persoonlijk niet zetelden in de extra bestuurslaag, frustrerend om buitenspel te staan bij besluitvorming over sommige onderwerpen. Andersom gold dat de betrokkenheid van zoveel bestuurders en politici uit maar liefst zeven gemeenten soms tot onbestuurbaarheid leidde.
AD de Dordtenaar-columnist Kees Thies vergeleek de Drechtraad eind 2020 met een ‘gammele ouwe bus’ die de laatste jaren steeds weer ‘wonderwel door de keuring kwam’. Verbaasd was hij dan ook niet toen bekend werd dat de Drechtraad na 2021 zou ophouden te bestaan.
Het roept de vraag op wat er eigenlijk is misgegaan met de Drechtraad. In dit eerste deel van een drieluik over de Drechtraad spreekt Overheid van Nu daarover met twee directbetrokkenen: Els Boers, die in 2021 interim regiogriffier was bij de Drechtsteden en samen met Hans van der Maas het boek De Drechtraad 2004-2021 schreef, en Wouter Kolff (VVD), sinds september 2017 burgemeester van Dordrecht.
‘Na elke verkiezing had de Drechtraad er steeds weer een bestuurlijke constructie bij bedacht’
Bestuurlijke spaghetti
Volgens Boers is de Drechtraad hoofdzakelijk gestrand omdat deze ‘steeds verder verstrikt raakte’ in de fuik van het dualisme. ‘De Drechtraad was eigenlijk alleen een gemeenschappelijke regeling en viel daarom onder het college. Maar in werkelijkheid werden er allerlei bestuurlijke toeters en bellen opgetuigd die eigenlijk niet bij een gemeenschappelijke regeling horen.’ Zo had de Drechtraad allerlei overleggen, een raad en een college, een agendacommissie en een presidium.
Dat maakte de Drechtraad veel te ingewikkeld en onbestuurbaar, vindt Boers. ‘Stapsgewijs zag je na elke verkiezing dat de Drechtraad er steeds weer een bestuurlijke constructie bij bedacht. Uiteindelijk was de Drechtraad daardoor veel meer bezig met zichzelf dan met de inhoud van de samenwerking.’ De griffier vindt dat de Drechtraad vooral had moeten gaan over een soepele uitvoering van een gemeenschappelijke regeling, maar dat het in de praktijk een ‘bestuurlijke spaghetti’ werd.
‘Je komt niet even binnen als burgemeester met de melding dat we de boel gaan opheffen’
Geen mislukking
Burgemeester Kolff schuift als eerste naar voren dat hij de Drechtraad ‘niet meer van deze tijd’ vindt. ‘In de regio van de Drechtraad woont een van nature bescheiden volkje dat veel met elkaar bezig is – een soort eilandmentaliteit. Daar past een politiek construct waarin je vooral met gemeenteraden aan het woord bent, goed bij, zoals de Drechtraad. Maar vandaag de dag is het logischer dat je als gemeente veel meer in gesprek bent met ondernemers en kennisinstellingen in de regio.’
De burgemeester is het met Boers eens dat de Drechtraad is verworden tot bestuurlijke spaghetti. ‘De bestuurlijke drukte was te groot. In je eigen gemeente heb je het al druk genoeg met bijvoorbeeld de gemeenteraad, het presidium en de agendacommissie. En daar had je dan in de Drechtraad ook weer mee te maken.’ Kolff ziet de Drechtraad evenwel niet als mislukking. Zonder die constructie had de samenwerking in de regio niet gestaan waar die nu staat.
Volgens Kolff is het een lang proces geweest om de Drechtraad geleidelijk af te schaffen. ‘Je komt niet even binnen als burgemeester met de melding dat we de boel gaan opheffen. Je kijkt eerst hoe het gaat, waar er kansen liggen, en zo ontwikkel je een visie. Dan krijg je vanuit allerlei hoeken weerwoord. Dat snap ik, omdat sommige mensen al jaren in de Drechtraad zaten en daar een bepaalde status aan ontleenden.’
‘De gemeenschappelijke sociale dienst was een onderdeel van de Drechtraad waar we erg trots op zijn en waar we ons allemaal eigenaar van voelen, vandaar dat we dit onderdeel laten doorlopen’
Regionale samenwerking gaat door
Het einde van de Drechtraad betekent niet het einde van samenwerking in de regio. De sociale dienst blijft op dezelfde manier geregeld worden als in de Drechtraad, voor alle zeven deelnemende gemeenten. Daarnaast kunnen de omliggende gemeenten andere, niet-politieke services zoals ICT inkopen bij Dordrecht.
De stad wordt dus een servicegemeente en daardoor heeft Dordrecht nu ook meer ambtenaren in dienst dan een jaar of drie geleden, toen de Drechtraad nog op volle toeren was. ‘Als gemeente Dordrecht moeten we zorgen dat we een aantrekkelijk pakket bieden aan de omliggende gemeenten,’ zegt Kolff. ‘De gemeenschappelijke sociale dienst was een onderdeel van de Drechtraad waar we erg trots op zijn en waar we ons allemaal eigenaar van voelen, vandaar dat we dit onderdeel laten doorlopen.’
Ook heeft de regio de Smart Delta Drechtsteden opgezet: een ‘netwerkplatform zonder dat je elkaar de handen bindt’, in de woorden van de burgemeester. Elk kwartaal komen hiervoor partners uit de regio – colleges, gemeenteraadsleden, bedrijven, kennisinstituten – samen om elkaar te ontmoeten. ‘Maar een besluitvormend element zoals in de Drechtraad zit er niet meer bij,’ licht Kolff toe. ‘Juist dat element heeft ervoor gezorgd dat het voorheen uit de hand is gelopen omdat het botste met besluitvorming op lokaal niveau. Dat moet je niet willen met elkaar.’
Het is de bedoeling dat de Smart Delta Drechtsteden zich ontpopt als een soort merk voor de regio waarin de maritieme- en de maakindustrie voorop staan. Het grote voorbeeld is de Brainport Eindhoven en het uiteindelijke doel is het opkrikken van het sociaaleconomische niveau van de regio Dordrecht.
‘Met het einde van de Drechtraad bewegen we ons weg van het territoriale denken en in de richting van de inhoud’
Functioneler en meer uitnodigend
De nieuwe manier van samenwerken in de regio Dordrecht is volgens de burgemeester functioneler en ook meer uitnodigend naar de regio, inclusief de gebieden die geen onderdeel waren van de Drechtraad. ‘Met het einde van de Drechtraad bewegen we ons weg van het territoriale denken en in de richting van de inhoud. Zo hebben de Drechtsteden, Gorinchem en de provincie Zuid-Holland een Regio Deal à 22,5 miljoen euro bezegeld voor onder meer onderwijs dat beter aansluit op de arbeidsmarkt en een upgrade voor de rivieroevers. Zo zie je maar: de maritieme sector houdt niet op bij de grens van de Drechtsteden.’
Een ander voorbeeld dat niet meer de regio Drechtsteden centraal staat in de samenwerking, maar wat een maatschappelijke opgave precies nodig heeft, betreft de spoorzone Zwijndrecht-Dordrecht. Dat onderwerp werd voorheen met alle zeven gemeenten in de Drechtraad besproken, terwijl het spoor alleen door de gemeenten Zwijndrecht en Dordrecht loopt.
Kolff: ‘In de Drechtraad kon het zo zijn dat de portefeuillehouder mobiliteit niet uit een van die twee gemeenten kwam, maar wel aan het hoofd stond. Dat werd ongemakkelijk. Daarom zeggen we nu: als er een thema is dat primair over twee gemeenten gaat, dan moeten die twee met elkaar in gesprek. De rest informeer je erover, maar meer ook niet.’
De burgemeester denkt dat de regio er uiteindelijk bij gebaat is dat Dordrecht een sterkere stad wordt die meer taken naar zich toetrekt en direct zaken kan doen met andere regio’s
Makkelijk verschuilen
Niet iedereen was blij met het einde van de Drechtraad, maar Kolff denkt dat het de relaties in de regio uiteindelijk goed zal doen. ‘De Drechtraad leidde tot allerlei visies maar niet tot uitvoering. Daarmee creëer je een sfeer waarin personen zich makkelijk kunnen verschuilen als iets niet goed gaat. De samenwerking vindt nu plaats in een open sfeer waarbij we elkaar aanspreken op onze verantwoordelijkheden.’
De burgemeester denkt dat de regio er uiteindelijk bij gebaat is dat Dordrecht een sterkere stad wordt die meer taken naar zich toetrekt en direct zaken kan doen met andere regio’s. ‘Toen ik aangesteld werd als burgemeester, heb ik een rondje gemaakt langs burgemeesters van belangrijke steden in de buurt, zoals Rotterdam en Breda. Allemaal vroegen ze zich af: waar is Dordrecht eigenlijk als het gaat om de grote kwesties? Met de Drechtraad heeft Dordrecht zichzelf weggecijferd om regionale samenwerking maar mogelijk te maken. Dat heeft de stad zichzelf aangedaan, maar ook de andere deelnemende gemeenten hebben Dordrecht dat aangedaan. Dat volgt ook uit het rapport dat Berenschot in 2018 over de Drechtraad maakte.’
Voor gemeenteraadsleden zijn er altijd voldoende mogelijkheden om erop toe te zien dat een gemeenschappelijke regeling in goede banen wordt geleid
Cruciale rol voor gemeentegriffiers
Griffier Boers sluit zich aan bij de eerdere woorden van de burgemeester: de Drechtraad was geen mislukking. ‘De winst van de Drechtraad is dat raadsleden uit verschillende gemeenten elkaar ontmoetten. Elkaar kennen, helpt, zoals het in het leven altijd helpt als je elkaar kent.’ De griffier is er een groot voorstander van om er bij gemeenschappelijke regelingen voor te zorgen dat de betrokken raadsleden uit de deelnemende gemeenten elkaar zo nu en dan ontmoeten. ‘Maar dat hoeft niet heel vaak, één of twee keer per jaar is voldoende.’
Voor gemeenteraadsleden zijn er altijd voldoende mogelijkheden om erop toe te zien dat een gemeenschappelijke regeling in goede banen wordt geleid en om zijn of haar stem daarin te laten horen, vindt Boers. Daarvoor hoeft geen construct zoals de Drechtraad worden opgezet. ‘Een gemeenteraadslid in Zwijndrecht kan in de huidige gemeenschappelijke regeling bijvoorbeeld moties aan de wethouder in Zwijndrecht sturen of contact zoeken met zijn collega’s in de andere gemeenteraden die meedoen aan de regeling. Je moet het dus wel zelf oppakken.’
Een cruciale rol is hierin ook weggelegd voor gemeentegriffiers, heeft Boers ervaren. ‘Als gemeenteraadslid in Zwijndrecht kun je naar je eigen griffier, en die heeft regelmatig overleg met alle griffiers van de gemeenten waarmee gemeenschappelijke regelingen zijn. En als er bepaalde diensten ingekocht dienen te worden bij de gemeente Dordrecht, en na verloop van tijd vindt de gemeente Zwijndrecht het resultaat onvoldoende, dan kan laatstgenoemde het contract gewoon heroverwegen en elders diensten inkopen.’
De omliggende gemeenten geven Dordrecht een aantal jaar om de servicegemeente goed op poten te zetten
Burgers gaan niet zoveel merken
De omliggende gemeenten geven Dordrecht een aantal jaar om de servicegemeente goed op poten te zetten. De Smart Delta Drechtsteden zal ook steeds meer vorm krijgen en de gemeenschappelijke regeling van de sociale dienst is overgenomen uit de Drechtraad en loopt dus door.
Burgers in de regio gaan uiteindelijk niet zoveel merken van het einde van de Drechtraad en alle bestuurlijke omzettingen, denkt Boers. ‘Aan de uitvoering verandert niet zoveel, burgers waren ook niet bij de vergaderingen van de Drechtraad. Het zal vooral wennen zijn voor de mensen die vroeger in de Drechtraad zaten. En als een inwoner het bijvoorbeeld niet eens is met iets over de gemeenschappelijke regeling, dan stapt diegene in eerste instantie toch naar de eigen gemeenteraad.’
In ‘De Drechtraad, deel 2’ reflecteert bestuurskundige Marcel Boogers op de opkomst en ondergang van de Drechtraad.