Geerten Boogaard: ‘Wil je een echte regionale identiteit hebben, dan moet je regionale verkiezingen uitschrijven’

Artikel | 11-03-2024 | 14:34

Over Geerten Boogaard Geerten Boogaard is hoogleraar aan de rechtenfaculteit van Universiteit Leiden en bekleedt de Thorbeckeleerstoel. De leeropdracht daarvan is ‘de decentrale overheid als bestuurlijk, politiek en juridisch systeem’. In 2013 promoveerde Boogaard aan de Universiteit van Amsterdam op de constitutionele rol van de rechter. Op dit moment doet hij onderzoek naar de constitutionele rol van de rechter, het decentralisatierecht, de (lokale) democratie en het narratieve staatsrecht.

Het Nederlandse bestuur kent talloze regionale samenwerkingen, vaak georganiseerd rondom een specifiek thema. Veel mensen stellen dat die samenwerkingen de enige manier zijn om complexe problemen het hoofd te bieden, anderen wijzen erop dat die samenwerkingen tot democratische tekorten leiden. Hoe kijkt u daarnaar?

‘Regionale samenwerkingen blijven voortdurend opduiken. Dat is niet alleen een schaalkwestie, want grotere gemeenten werken niet per se minder regionaal samen dan kleinere gemeenten. Kennelijk voorzien al die samenwerkingen dus in een behoefte.

Het argument dat sommige samenwerkingen leiden tot een democratisch tekort, wordt vaak afgeschoven op de gemeenteraad. Die zou er geen grip op hebben en dan worden de gemeenteraadsleden op cursus gestuurd om dat te leren. Die raadsleden komen terug en zeggen: we hebben de instrumenten niet om er grip op te krijgen. Daar gaat het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) dan mee aan de slag om weer iets te bedenken wat nog in de wet kan worden gezet. Maar de ideeën zijn zo’n beetje op. Zolang regionale samenwerkingen in de mal van verlengd lokaal bestuur moeten blijven vallen, zullen ze een democratisch tekort lijden. Eigenlijk is het niet eerlijk om dat telkens de raadsleden te verwijten.

Andersom is er ook iets aan de hand: dan heb je zo’n regionale samenwerking opgezet, organiseer je een bijeenkomst op vrijdagmiddag om de raadsleden te woord te staan over de samenwerking en dan komt er bijna niemand opdagen. Ook dat is aan de orde van de dag.

In principe kunnen gemeenteraadsleden de wethouder opdragen om te stoppen met een samenwerking, maar dat gebeurt niet. De vraag is dan: waarom doen ze dat niet? Die vraag wordt te weinig gesteld.’

‘Het argument van “een beetje minder democratische legitimatie is niet erg, want dan bereik je meer resultaten” is een uitvlucht - dat heet outputlegitimatie en past binnen het klassieke regenteske denken waar Nederland een lange traditie in heeft’

Wie hebben er belang bij het doorzetten van zulke samenwerkingen?

‘Dat zijn de wethouders. In regionale samenwerkingen heerst een bestuurlijke logica die tussen het rijk en de Europese Unie als een two level game wordt omschreven. In de Tweede Kamer willen ze A, in de Duitse Bondsdag willen ze B en daar komt dan in Europa C uit. Dat heeft niemand besteld, maar het is in ieder geval geen A én geen B. Dat zijn typische compromissen die bestuurders op enige afstand            van de politiek kunnen bereiken.

Bestuurders zitten anders in de wedstrijd dan volksvertegenwoordigers en hebben ook andere mogelijkheden ter beschikking. Bestuurders kunnen de koek groter maken, kunnen de pijn anders verdelen. Volgens hun logica werken al die regionale samenwerkingen goed om hun doelen te behalen, maar dat moet dan wel op afstand plaatsvinden van de politiek en dus van de gemeenteraadsleden. De volksvertegenwoordiger wordt altijd beschouwd als lastige factor.

Stel dat je de gemeenteraad van Hillegom in het bestuur van een regionale samenwerking van een aantal Zuid-Hollandse gemeenten hebt zitten. Dan stemt die tegen alles waarvan Hillegom slechter wordt, want dat is ook wat de gemeenteraad by design hoort te doen. In de electorale logica is de gemeenteraad van Hillegom niet gekozen om de belangen van andere gemeenten mee te wegen.

Een van de belangrijkste drivers van regionale samenwerkingen is dus dat het een dynamiek oplevert die voordelen heeft voor bestuurders. Tot nu toe wordt meestal impliciet gezegd: ja, een beetje minder democratische legitimatie is niet erg, want dan bereik je meer resultaten. Dat vind ik een uitvlucht, want je rekt er de betekenis van democratie mee op. Zo van: de uitkomst is goed, dus alles is goed. Dat heet outputlegitimatie en dat past binnen het klassieke regenteske denken waar Nederland een lange traditie in heeft.’

En de ministeries?

‘Die hebben er erkend belang bij om een andere regionale indeling te hanteren dan de grenzen van gemeenten, provincies of waterschappen voorschrijven. Zodra er politiek bedreven wordt in een samenwerking, krijg je niets meer gedaan, is de gedachte. Officieel zegt het rijk wel dat het regio’s congruent aan de grenzen van gemeenten, provincies of waterschappen wil hebben, maar in werkelijkheid is dat niet zo. Regionale samenwerkingen zijn een weelde voor ministeries, want je krijgt wel de bestuurders waar je zaken mee kunt doen, maar niet de bijbehorende kritische volksvertegenwoordigers. De wethouder mag lekker zelf uitzoeken hoe hij het uitlegt aan zijn achterban.’

‘Regionale samenwerkingen zijn een weelde voor ministeries – je krijgt wel de bestuurders waar je zaken mee kunt doen, maar niet de bijbehorende kritische volksvertegenwoordigers’

Ministeries misbruiken regionale samenwerkingen?

‘In het staatsrecht is dat geen misbruik, maar is het gewoon wat logisch is. In het staatsrecht gaan we uit van motivational complexity, en kijken we dus naar de werkelijke motieven waarom mensen iets doen. Als jij als ambtenaar op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de jeugdzorg goed wil organiseren, is het irritant als je daarbij ook nog rekening moet houden met allerlei volksvertegenwoordigers die moeilijke eisen stellen. Als iedereen zegt: geen cent erbij, dan zit jij als rijksambtenaar gewoon klem. De optimale oplossing om de jeugdzorg te regelen is daarom om dat via een samenwerking te doen die niet gepolitiseerd is.’

Is dat een probleem?

‘Het heeft voor- en nadelen. Uiteindelijk vind ik dat er meer democratie aan regionale samenwerkingen toegevoegd moet worden. Dat zou je kunnen doen via een stokpaardje van mij wat ik overgenomen heb uit de boedel van emeritus-hoogleraar Staatsrecht Douwe Jan Elzinga: de federatiegemeenten. Die zouden verder uitgedacht moeten worden. Wil je regionale politiek bedrijven, dan kun je niet simpelweg alle gemeentebestuurders met elkaar in een hok stoppen, want zij zijn er alleen maar om hun gemeentelijke belangen te dienen. Met andere woorden: als jij het belang van Twente voorop wil stellen, doe je dat niet door de optelsom van Enschede, Hengelo, Almelo en dergelijken te maken. Wil je een echte regionale identiteit hebben, dan moet je regionale verkiezingen uitschrijven.

Je zult regionale samenwerkingen dus politieker moeten maken. Als mensen dan zeggen: dat kan niet, want dan krijgen we niets meer gedaan, dan is dat de prijs die we moeten betalen. Dat kan ook een afweging zijn – die kunnen we namelijk per geval maken. De manier waarop het nu gaat – eerst kijken wat bestuurlijk het meest handig is en daarna hoe we het democratischer kunnen maken – vind ik in ieder geval niet eerlijk.’

‘Met federatiegemeenten kun je ook op regionaal niveau een identiteit en politieke vertegenwoordiging creëren’

Hoe zien die federatiegemeenten eruit?

‘Er zijn verschillende vormen van. Je hebt de binnengemeentelijke decentralisatie, en je hebt het idee om bij verkiezingen voor de gemeenteraad ook een stem te laten uitbrengen op een regionale raad. Dat idee zorgt er dus voor dat je ook op regionaal niveau een identiteit en politieke vertegenwoordiging creëert. Maar juist op het vormen van een officiële vierde bestuurslaag rust in Nederland een taboe. Zodra een idee daarnaar gaat ruiken, gaat het onderin de diepste lade.

Dat snap ik ook wel, want het dreigt er alleen maar ingewikkelder van te worden. Maar zoals gezegd hoeft het niet overal in Nederland op dezelfde manier geregeld worden. Als er in een bepaalde streek geen behoefte zou zijn aan een regionale gekozen laag, dan hoef je die daar ook niet op te tuigen. Ook als er geen behoefte meer is aan een al bestaande bestuurlijke samenwerking, vind ik dat die automatisch opgeheven dient te worden. Instituties zijn taai en zullen altijd hun eigen voortbestaan nastreven. Daar moet je dus een voorziening voor treffen.’

Hoe zou dat automatisch opheffen in zijn werking gaan?

‘Bij dat automatisch afschaffen kun je bijvoorbeeld aan dorpsraden denken. Als de opkomst bij verkiezingen daar onder de vijftig procent daalt of als niemand zich daar kandidaat stelt, komt de raad van rechtswege te vervallen en gaan we geen opkomstcampagnes optuigen ofzo.

Een nog radicaler voorstel is dat je de gemeenschappen binnen de grenzen van de provincie zelf laat bepalen hoe en op welke schaal ze zich als gemeente willen manifesteren. Nu is het dominante denken dat de opgave de schaal bepaalt, vervolgens is dan de vraag hoe we de burger daarbij kunnen betrekken. Daar worden bakken met geld aan verdiend.

Maar je kunt de vraag ook omdraaien: waar identificeert de burger zich mee en hoe organiseren we de overheid daarbij? Je wil de bestuurlijke bevoegdheden zoveel mogelijk op daadwerkelijk bestaande identificatieniveaus leggen. En voor de bestuurlijke samenwerkingen die hieruit zouden ontstaan geldt dus ook: ze worden automatisch opgeheven als er geen behoefte aan is. Zo voorkom je dat er allerlei mensen in blijven zitten die het alleen maar belangrijk vinden om daar te zitten. Hen moet de pas worden afgesneden om hun eigen bestaan voort te zetten. En ook komt er een verbod op de vraag hoe “we” de burger erbij gaan betrekken.’

‘Draai de vraag eens om: waarmee identificeert de burger zich en hoe organiseren we daar de overheid bij?’

Vaak wordt gezegd dat de drie lagen van het Huis van Thorbecke maatgevend moeten blijven in bestuurlijk Nederland. Maar u wilt het Huis van Thorbecke dus het liefste uitbouwen.

‘Nee, ik wil dat het bestuur organisch wordt, zo heeft Thorbecke het ook bedoeld. Dat het een structuur heeft die meebeweegt met de werkelijk bestaande gemeenschappen. Dat is ook het idee van Douwe Jan Elzinga, ik heb het van hem. Dat huis heeft Thorbecke niet zelf bedacht, daarvan wordt pas vanaf de jaren zeventig gesproken. Als je toch bij dat metafoor wil blijven, dan zou ik zeggen: de vloeren in het Huis van Thorbecke zouden moeten gaan bewegen.

Om het idee van die organische gemeenschappen duidelijk te krijgen, gebruik ik altijd het voorbeeld van de vrijwillige brandweer. De uitvoering van die vitale staatstaak leunt in Nederland sterk op vrijwilligers. In veel van de gebieden waar een vrijwillige brandweerpost is, gebeurt te weinig om er een beroepspost van te maken. De overheid kan die vrijwillige posten dus ook niet te veel bureaucratiseren of regionaliseren, want dan haken de vrijwilligers af. Dat is hoe Thorbecke het bedoelde: de staat geeft bevoegdheden, middelen en opleiding, maar de samenleving vult het verder zelf in.

De staat en de samenleving zijn daarin wezenlijk gelijkwaardig aan elkaar, dat is bij veel andere verhoudingen tussen het rijk en medeoverheden niet het geval. Als de gemeenten boos zijn op het rijk, zegt het rijk vaak: succes ermee. Stel je voor dat de vrijwillige brandweer zich ook zo gedraagt, dan heeft het rijk wel een probleem.’

In andere publicaties maakt u zich zorgen over de provincie als bestuurslaag. Die zou te onzichtbaar zijn.

‘De provincie is denk ik de meest taaie bestuursvorm die we hebben. De bestuurslaag heeft zeker ook zijn waarde, kijk bijvoorbeeld naar het Groene Hart. Alle gemeenten willen daar nog een woonwijkje bijbouwen in hun gebied, maar de provincie Zuid-Holland zegt: nee, dat kan niet meer, want dan komen we in de knel met andere opgaven.

Tegelijkertijd zie je dat de provincies Noord- en Zuid-Holland altijd meer samenwerkende steden zijn geweest dan een provinciale entiteit zoals bijvoorbeeld Zeeland. Datzelfde geldt voor de provincie Friesland. Zo lang zo’n provincie ook een Friese identiteit weerspiegelt, heeft het een rol in mijn Huis van Thorbecke. Maar als dat niet het geval is, zou je kunnen overwegen of een indeling volgens veiligheidsregio’s niet logischer is.

Ik snap dus dat er behoefte is aan een middenbestuur, want dat is de provincie. Maar dat hoeft dus niet in alle gevallen ook daadwerkelijk een provincie te zijn.’