Paul Guldemond: ‘Om elke regio te laten tellen, hebben we 25 provincies nodig’

Artikel | 04-12-2023 | 09:22

In de jaren tien combineerde hij zijn werk bij BZK al met het raadslidmaatschap in Amsterdam. Vorig jaar, na de verhuizing terug naar geboortestad Zwolle, kwam de politiek opnieuw op zijn pad. Na enkele maanden als raadslid voor D66, werd Paul Guldemond in juni 2022 wethouder Duurzame Economie in de gemeente Zwolle.

Guldemond werkt op verschillende schaalniveaus. Als wijkwethouder in drie verschillende stadsbuurten. Als wethouder van de ruim 132.000 inwoners tellende gemeente Zwolle gaat hij over (circulaire) Economie, Afval, Bedrijventerreinen, Werk en Inkomen, Human Capital Agenda, Mbo en Hbo, Bedrijfsvoering en Financiën.

Een aantal van die thema’s komt terug in het regionale samenwerkingsverband Regio Zwolle. En Guldemond manifesteert zich in Den Haag, als er vanuit verschillende ministeries beleid wordt gemaakt voor bijvoorbeeld de arbeidsmarkt, infrastructuur en dienstverlening aan ondernemers. ‘Het is belangrijk om je als grotere gemeente daar met regelmaat te laten zien. Je wilt meedoen aan het gesprek. Weten en medebepalen welke kant het opgaat.’

Rode draad in zijn inmiddels twintig jaar als ambtenaar en politiek bestuurder: bestuurlijke samenwerking. Ofwel: hoe ontwikkel je bestuurskracht tussen verschillende bestuurslagen, hoe zorg je voor goede regionale samenwerking, hoe leg je de juiste verbindingen tussen verschillende onderdelen van het openbaar bestuur?

‘Kleinere gemeenten zijn niet altijd toegerust voor de regionale samenwerkingen, waartoe ze van rijkswege verplicht zijn’

Hoe kijk je naar het Huis van Thorbecke?

 ‘De indeling in vier bestuurslagen is nog steeds geschikt, maar je ziet dat steeds meer opgaven worden uitgevoerd ergens tussen die bestuurslagen in. Thorbecke had voor regionale samenwerking de provincies bedacht. Maar de schaal waarop nu in veel gevallen wordt samengewerkt, is een kleinere.

Tegelijkertijd zie je dat met name kleinere gemeenten niet altijd zijn toegerust om goed deel te nemen in allerlei regionale samenwerkingen, waartoe ze van rijkswege verplicht zijn.’

Jullie zitten als gemeente zelf in zo’n regionaal samenwerkingsverband: Regio Zwolle. Hoe gaat het daarmee?

‘Dat gaat goed. Regio Zwolle strekt zich uit over 22 gemeenten in vier provincies met in totaal ongeveer 780.000 inwoners. Het is een nogal informeel netwerk samenwerkingsverband waarin bijvoorbeeld ook onderwijs, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties betrokken zijn. Er wordt bestuurlijk zowel als ambtelijk samengewerkt aan de regionale opgaven op het gebied van economie, bereikbaarheid, menselijk kapitaal, leefomgeving en energie.

Je zou misschien verwachten dat Zwolle als grootste gemeente dan een dominante rol speelt. Maar dat is niet zo. Daar zorgt het regiobureau ook wel voor. Dat is wel in Zwolle gevestigd, maar het is een aparte club die bemenst wordt door mensen uit de regio. Het succes van deze samenwerking wordt mede bepaald door de informele manier van werken en het grote vertrouwen tussen de partijen.’

Is de schaal waarop Regio Zwolle werkt, wat jou betreft een wenkend perspectief voor het Huis van Thorbecke?

‘Niet in de zin dat je een heel nieuwe bestuurslaag zou moeten optuigen. Maar ik denk wel dat we beter af zouden zijn met meer provincies à la Regio Zwolle. Kijk ook naar andere goed functionerende regio’s zoals Twente en de Achterhoek. Dat zouden ook provincies kunnen zijn.

Je ziet nog steeds dat ministeries vanuit hun sectorale belang regelingen uitstrooien over het land, waarbij ze dan telkens nieuwe regio’s bedenken. Kijk naar de arbeidsmarktregio’s, veiligheidsregio’s, jeugdzorgregio’s en zorgkantoorregio’s, om er een paar te noemen. Er is wel overlap maar tegelijkertijd moet je constateren dat bijna geen indeling hetzelfde is. Ondertussen zijn er ook nog sector overstijgende programma’s zoals de Regio Deals – en telkens lopen de grenzen anders.

Als gemeente zit je telkens in andere samenwerkingen met telkens wisselende partners. Dat kost enorm veel tijd en energie. Een Nederlandse gemeente zit gemiddeld in meer dan dertig regionale samenwerkingen.

Maar stel nu dat je bijvoorbeeld die arbeidsmarkt, veiligheid, jeugdzorg en zorgkantoor door dezelfde groep gemeenten in regionaal verband laat oppakken. Dan kun je de samenwerking ook verstevigen. Je ziet elkaar vaker, het contact is beter, je bouwt betere relaties op. En, voor inwoners is het veel duidelijker waar je moet zijn met je vragen.

En dit soort regionale verbanden zou dus kunnen leiden tot een fijnmaziger stelsel van provincies.’

‘Als gemeente zit je telkens in andere samenwerkingen met telkens wisselende partners - dat kost enorm veel tijd en energie’

Hoe zie je een herindeling van provincies meer concreet voor je?

‘Ik denk dat je provincies zoals Friesland, Groningen, Drenthe en Zeeland zou laten zoals ze zijn. En dat je bijvoorbeeld Noord-Brabant, Zuid-Holland, Noord-Holland en Overijssel zou opdelen. En dat je uiteindelijk op iets van 25 provincies zou uitkomen, vergelijkbaar met de indeling in veiligheidsregio’s.’

Je kunt de reacties voorspellen: interessant, maar nu even niet!

‘Klopt. Er is op dit moment geen draagvlak voor een provinciale herindeling – “de overheid heeft al genoeg aan z’n hoofd”. Ik herinner me dat we hier bij BZK in de aanloop naar het kabinet-Rutte IV ambtelijk veel over hebben gesproken – en de discussie gaat natuurlijk al langer terug. We hebben de minister er ook over geadviseerd, maar dat is toen niet opgepakt. Maar uiteindelijk zullen we hier wel naartoe groeien, denk ik.

Als die congruentie niet van bovenaf kan worden opgelegd, dan kan die wel van onderop worden gestimuleerd. In feite zie je dat met Regio Zwolle al gebeuren. Dat is in feite één loket voor de thema’s economie, bereikbaarheid, menselijk kapitaal, leefomgeving en energie.’

Voor je in Zwolle wethouder werd, hield je bij BZK veel bezig met het verbeteren van interbestuurlijke samenwerking. Stel, je keert terug naar Den Haag, welke voortschrijdende inzichten uit je huidige werk in Zwolle en deze regio zou je dan meenemen?

‘Kijk je vanuit BZK naar de regio en de positie van centrale steden zoals Zwolle, dan ben je geneigd te denken dat zij een door jou bedachte regionale samenwerking wel even zullen kunnen trekken. Zo’n groot ambtelijk apparaat – dat moet het toch kunnen. En het klopt dat wij als Zwolle vaak een voortrekkersrol hebben. Maar je moet de kracht daarvan niet overschatten, weet ik nu.

Begrijp me goed, er gaat hier heel veel goed en Regio Zwolle is daar een voorbeeld van. Maar de nuancering moet zijn dat wij in Zwolle vooral goed zijn in de stedelijke omgeving, en minder goed in de landelijke omgeving. Ik vind dat het ons nog ontbreekt aan voldoende kennis en feeling met onze regio. En daarmee is onze bestuurlijke slagkracht, ook ten opzichte van Den Haag, nog niet wat die zou moeten zijn.’

‘Niet alleen moet Den Haag zich beter verplaatsen in wat er speelt in de regio, wij als stad moeten ons ook beter verplaatsen in onze eigen inwoners’

Voorbeeld?

‘Wij zijn in de stad Zwolle druk bezig met het terugdringen van het autoverkeer. Dat is, als je alleen naar de stad kijkt, heel goed verdedigbaar. Maar nu zijn er ook heel veel mensen die vanuit de regio naar Zwolle komen. Omdat ze hier moeten zijn voor hun werk, ze gaan hier naar school, etc. En het openbaar vervoer naar Zwolle is gewoon niet zo goed. Dus je moet misschien wel met de auto. Gaan wij die mensen dan weren?

Het betekent dat je als centrale stad niet alleen je lokale, maar ook je regionale context hebt. En dat je beide bestuurlijke agenda’s in elkaar moet kunnen laten overlopen. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat we daar nog niet zijn. En ook dat Den Haag hier niet te gemakkelijk over moet denken. Daar heerst toch nog vaak een academische benadering die te weinig stoelt op kennis van de praktijk. Interessant genoeg zit de kennis van lokale en regionale context weer wel vaak bij de provincie.’

Wat is je oproep?

‘Die gaat over ambtelijk vakmanschap in bredere zin. We moeten ons op alle niveaus beter kunnen verplaatsen in de ander. Niet alleen moet Den Haag zich beter verplaatsen in wat er speelt in de regio, wij als stad moeten ons ook beter verplaatsen in onze eigen inwoners.

Voorbeeld: we namen hier in Zwolle op een gegeven moment de maatregel dat je als inwoner gaat betalen per keer dat je afval aanbiedt. Daar hadden we natuurlijk een brief over rondgestuurd. En ja, die was voor ons als ambtenaren heel duidelijk. Maar blijkbaar minder voor de inwoners. Want we zagen dat veel mensen maar op allerlei momenten zakken bleven aanbieden, om daar vervolgens enorme rekeningen voor te ontvangen.

Intern hadden we daar discussie over: moeten we nog een brief sturen waarin we het nog een keer uitleggen? Uiteindelijk besloten we in de buurten waar dit gebeurde gewoon te gaan aanbellen en het gesprek aan te gaan. En wat bleek: onze doelgroep was veel diverser dan gedacht. Studenten, anderstaligen, ondernemers – heel veel mensen hadden die brief gewoon nooit gelezen of begrepen.   

Voor mij is dat een signaal dat wij als ambtenaren onderling elkaars taal wel spreken en elkaar vaak wel redelijk begrijpen. Maar dat de overheid als geheel het contact met een substantieel deel van de samenleving is verloren. Dat moet anders. We beginnen het nu weer te leren.’