Robert Dur: ‘Je kunt ambtenaren niet de hele tijd opzadelen met ‘de menselijke maat’
Zoals er in overheidsland altijd wel toverwoorden de ronde doen, is ‘maatwerk’ er op dit moment een van. Het zou dé manier zijn om ‘de menselijke maat’ te hanteren. Maar de kritiek zwelt aan, onder andere van hoogleraar economie Robert Dur. ‘Het is uiteindelijk de taak van de politiek om met wet- en regelgeving te komen waarin de menselijke maat doorklinkt.’
Waar komt de wens bij de overheid om maatwerk te leveren vandaan?
‘De Toeslagenaffaire is een belangrijke stimulans geweest om meer maatwerk te willen leveren en om het idee los te laten dat de regels altijd maar blind toegepast moeten worden. In de Toeslagenaffaire heeft dat tot vreselijke dingen geleid. Maar op die hang naar meer maatwerk komt nu ook kritiek, onder meer in een rapport van de Algemene Rekenkamer.’
Waarom kan maatwerk tot willekeur leiden?
‘Omdat deze methode, anders dan “regels zijn regels”, altijd een subjectief element heeft. Veel ambtenaren vinden dat moeilijk. Die hebben iets van: wat nu, waar is mijn richtsnoer?
Politici roepen heel snel dat de menselijke maat leidinggevend is en we zijn het natuurlijk allemaal eens met dat abstracte idee. Maar het is makkelijker gezegd dan gedaan. Als een ambtenaar in de praktijk bijvoorbeeld een beslissing moet nemen over de verlenging van iemands verblijfsvergunning, of over het opleggen van een sanctie aan iemand, zal de een na rijp beraad tot een heel andere conclusie kunnen komen dan de ander. Dan krijg je dus willekeur. Sommige instanties, zoals het UWV, hebben de beschikbare data gebruikt om te kijken hoe hun beleid precies uitpakt en hoeveel willekeur daarin zit. Maar dat zou binnen de overheid nog veel vaker kunnen – de data is er meestal al.’
‘Onder grote groepen ambtenaren bestaat denk ik best wat onvrede over de koers van het kabinet’
Zonder maatwerk kan de maatschappij ook niet toe.
‘Voor de samenleving is het – ondanks de willekeur die eruit voort kan vloeien – goed als er een zekere ruimte is voor maatwerk. We moeten er dus ook niet helemaal vanaf. Soms pakken regels op een manier uit die niet is voorzien door de wetgever. In dat soort gevallen is het fijn als de ambtenaar toch de menselijke maat mag volgen, door naar boven toe aan te geven: dit kan nooit de bedoeling zijn.
Soms kan dat de aanleiding zijn om wetten en regels aan te passen. Soms hebben ambtenaren echt meer behoefte aan helderheid in wet- en regelgeving, denk aan IND-medewerkers die te maken hebben met enorm complexe wet- en regelgeving.
Het is uiteindelijk de taak van de politiek om met wet- en regelgeving te komen waarin de menselijke maat doorklinkt, zonder te vervallen in vaagheid.’
Wat onder de menselijke maat wordt verstaan, verschilt van kabinet tot kabinet.
‘Ja, dat is democratie. Het electoraat verandert van tijd tot tijd van opvatting. Als het huidige kabinet blijft bestaan, verwacht ik wel dat er wetten en regels gaan komen waarmee sommige uitvoerend ambtenaren niet zo gelukkig zullen zijn. Daardoor kunnen die medewerkers ook een stuk ongelukkiger worden met hun werk, blijkt uit onderzoek dat we ten tijde van het kabinet Rutte-I (het kabinet van VVD en CDA dat door de PVV werd gedoogd, red.) hebben uitgevoerd.
Daarin bekeken we de tevredenheid van ambtenaren over hun werk, door de tijd heen. Wat blijkt? Op het moment dat de regeringscoalitie ver af staat van de eigen politieke idealen, zijn ambtenaren ook ontevredener over hun werk. De mensen die op dit moment bij de overheid werken, zijn denk ik een behoorlijk goede afspiegeling van het beleid van de afgelopen tien jaar, maar wat we met het nieuwe kabinet meemaken is behoorlijk afwijkend. Onder grote groepen ambtenaren bestaat denk ik best wat onvrede over de koers van het kabinet. Dat zou sterker kunnen worden als het kabinet er langer zit.
Dan is de vraag: wat doen ambtenaren met die onvrede? Vertrekken, of toch blijven – juist nu – om bij te dragen aan de uitvoering van beleid? En er zullen ook ambtenaren zijn die zien dat het beleid eindelijk wat meer in lijn met hun eigen ideeën komt.’
‘Voor het toepassen van de menselijke maat is tijd nodig om te kunnen reflecteren en af te stemmen met anderen; tegelijkertijd neemt de tijdsdruk toe’
Ongeacht de koers van het kabinet zullen zeker de uitvoeringsorganisaties enorm servicegericht naar de burger moeten blijven.
‘Ja, maar dat is ook maar net hoeveel ruimte je daarvoor krijgt. Als dit kabinet blijft zitten, zullen sommige wetten veranderen. En de wet staat voorop, natuurlijk. Juist daarom verwacht ik dat veel ambtenaren zich in de toekomst achter hun oren zullen krabben over hun werk.’
Om de menselijke maat beter te benaderen, is er hoe dan ook extra tijd nodig om de uitvoering van wetten te verbeteren, stelt u in het stuk voor De Correspondent. Is die tijd er altijd?
‘Op dit moment niet. Er lijkt op veel plekken weinig ruimte te zijn, waardoor beslissingen onder grote tijdsdruk worden genomen, terwijl je voor het toepassen van de menselijke maat juist tijd nodig hebt om te kunnen reflecteren en af te stemmen met anderen. We weten ook dat als de tijdsdruk toeneemt, de kans op een discriminerend resultaat groter wordt. Dat moeten we niet willen.
Maar misschien is mijn pleidooi voor meer ruimte en tijd wel naïef, want dat betekent dat je meer budget nodig hebt voor onder andere de uitvoering. Dit kabinet wil juist fors bezuinigen op de ambtenarij. In eerste instantie waren de uitvoeringsdiensten daarvan uitgezonderd, maar dat lijkt nu toch weer anders. Daarnaast moet je ook nog voldoende mensen weten te vinden die in uitvoeringsfuncties en elders in de ambtenarij willen werken. Dat is in deze krappe markt heel lastig.
Ik hoop dat we als samenleving wat meer waardering kunnen opbrengen voor de uitvoeringsorganisaties. Kijk bijvoorbeeld naar de Belastingdienst: als je de media volgt, denk je dat daar het ene na het andere schandaal is. Maar daarnaast is de Belastingdienst ook een superbelangrijk instituut waar ook veel goed gaat.’
‘Toon oprechte belangstelling voor wat er leeft onder de mensen in de uitvoering, en acteer daar vervolgens op’
In hoeverre staan bezuinigingen en de menselijk maat met elkaar op gespannen voet? Jos Blank zei eerder op Overheid van Nu dat bezuinigingen ook tot een betere dienstverlening kunnen leiden.
‘Wat goed werkt is om het oor wat meer te luister te leggen bij de mensen in de ambtenarij, met name in de uitvoering. Vraag hen: zijn er dingen die in jouw organisatie efficiënter kunnen? Als je daarvoor oprechte belangstelling toont, kun je best wat ophalen. Dan heb ik het niet over een of andere enquête die je online naar duizend mensen stuurt. Ik heb het over oprechte belangstelling: met mensen rond de tafel gaan, en vervolgens acteren op wat zij zeggen. Zorg er ook voor dat je daarvoor een willekeurige selectie van mensen uit de organisatie betrekt. Dan krijg je echt frisse inzichten.’
Staat het systeem er wel voor open om ambtenaren op deze manier te betrekken?
‘Nee, daarom zou ik het graag veranderen. Veel ambtenaren zullen toch zoiets hebben van: dit is nu eenmaal hoe het systeem werkt, is het dan aan mij om het te veranderen? Dat is best veel gevraagd voor een individuele ambtenaar, al is het wel te prijzen als zij zelf initiatief nemen. Het zou het beste zijn als het alternatief vanuit de politiek of bestuurders komt, dan zullen er sneller dingen veranderen.’
‘Zoals het vaak gaat: je slaat eerst door naar het ene, dan naar het andere; ik hoop dat we ergens in het midden uitkomen’
Ondertussen lijkt maatwerk bij de overheid nog steeds het toverwoord.
‘Kritische geluiden, zoals in dit geval over maatwerk, sijpelen maar langzaam door. Zo gaat het wel vaker: je slaat eerst door naar het ene, dan naar het andere. Ik hoop dat we ergens in het midden uitkomen. Het is vooral aan de politiek om te zorgen voor betere wetten: je kunt ambtenaren niet de hele tijd opzadelen met de taak om de menselijke maat toe te passen. Dan kan er ook toe leiden dat ambtenaren massaal vertrekken en dan ben je verder van huis.’