Zeger van der Wal: ‘Activisme is meer iets voor de politiek of Greenpeace, niet voor de ambtenaar’
In zijn boek annex essay Ambtelijke helden gezocht brak bijzonder hoogleraar Zeger van der Wal in het voorjaar van 2023 een lans voor moedige ambtenaren. De golf van ambtelijk activisme die vervolgens ging rollen, is niet helemaal wat hij daarmee bedoelde. ‘Ambtelijke moed gaat meer over het maximaliseren van je invloed en kritische adviesrol binnen de muren van waar je werkt.’
‘Overal waar ik kom in het Haagse leeft en broeit het,’ zegt Zeger van der Wal. ‘Samenspraak, tegenspraak, ambtelijk vakmanschap, kortom: hoe te opereren in een politiek-bestuurlijk krachtenveld is een hot topic. Er wordt van alles omheen georganiseerd en er verschijnen allerlei gidsen en handreikingen, nog meer dan toen Ambtelijke helden gezocht verscheen. Daarin pleit ik voor ambtenaren die dapperder en heldhaftiger acteren en daarmee ook zelf publiek leiderschap uitdragen.’
Is de reuring rondom dit onderwerp vooral door het aantreden van het nieuwe kabinet op gang gekomen?
‘De discussie over activistische ambtenaren is daarvoor al wel losgebarsten. In mei vorig jaar kwam ik met mijn boek, nog voor de verkiezingen van november, de klimaatbrandbrieven van ambtenaren en de Hamas-aanslag van 7 oktober en alles wat erop volgde. Dat heeft tot weer een nieuwe golf van ambtelijk activisme geleid, met ambtenaren die bij hun eigen ministerie op de stoep staan met de boodschap dat de beleidslijn niet deugt en te weinig kritisch is tegenover Israël. Artikel 10 van de ambtenarenwet schrijft voor dat je in ieder geval niet gaat demonstreren op het beleidsterrein waarmee jij je bezighoudt, maar dat doen die ambtenaren dus wel.’
‘Ik pleit voor ambtenaren die dapperder en heldhaftiger acteren en daarmee ook zelf publiek leiderschap uitdragen'
Valt dat ook onder het publieke leiderschap waarvoor u in uw boek pleit?
‘Het afgelopen jaar heb ik best moeten kauwen op wat mijn eigen positie is. Mijn oorspronkelijke pleidooi was voor ambtelijke moed, niet zozeer voor activisme of protesteren op de stoep. Ambtelijke moed gaat meer over het maximaliseren van je invloed en kritische adviesrol binnen de muren van waar je werkt. Het was ook een reactie op de ontwikkelingen in de jaren daarvoor, toen je een heel pragmatische generatie bestuurders had die vooral zaken voor elkaar wilde krijgen, gekoppeld met de loopbaandynamiek binnen de Algemene Bestuursdienst (ABD). Daardoor was een wat kleurloos type topambtenaar ontstaan. In de wandelgangen hoorde je ook dat heel kritische tegenspraak in de laatste twee kabinetten van Rutte niet echt op prijs werd gesteld.
Daardoor begon ik me zorgen te maken over het functioneren van het politiek-ambtelijke spel en daaruit is mijn boek voortgevloeid. Daarna is het snel de activistische kant op gegaan, maar ik blijf erbij dat je als ambtenaar zuiver moet zijn over je rolopvatting. Activisme is meer iets voor de politiek of Greenpeace, niet voor de ambtenaar.’
Wordt uw boek opgevat als pleidooi voor ambtelijk activisme?
‘Niet echt. Ik krijg zelf wel vaak de vraag wat ik van het activisme vind. Dan merk ik dat ik een iets conservatievere lijn kies dan je misschien op basis van het boek zou verwachten. We krijgen een lastige situatie als ambtenaren en de leiding het voortdurend met elkaar oneens zijn over de beleidslijn, dat kan ook tot polarisatie op de werkvloer leiden. Dat is geen goede zaak voor de effectiviteit van de overheid. Het is niet de rol van de ambtenaar om het altijd oneens te zijn met de leiding, maar beleid is wel gebaat bij kritische advisering door ambtenaren. Je moet pas naar buiten treden als er sprake is van een grote misstand of iets dergelijks.’
‘Ambtenaren zijn onderdeel van de uitvoerende macht, niet een soort moreel rechtsprekende macht die alle wereldproblemen op de schouders moeten nemen’
Overheid van Nu publiceerde eerder een opiniepanel waaruit drie posities over de activistische ambtenaar vloeien. Waar staat u precies in deze discussie?
‘Ik bekleed een middenpositie. Van ambtenaren hoorde je voorheen vaak dat zij het vooral als hun rol zagen om de minister uit de wind te houden. Dan denk ik: als je naar de ambtseed kijkt, is dat niet primair de bedoeling. Ambtenaren dienen het publieke belang, hoe lastig dat ook te definiëren is. Dat betekent dat je vanuit eigen deskundigheid en autonomie kritisch advies geeft. Maar als je het daarentegen ideologisch of moreel ergens niet mee eens bent, dan zouden ambtenaren er ook naar kunnen kijken of ze wel op de goede plek zitten.
De koning zei een paar maanden geleden dat ambtenaren die zich niet in het beleid kunnen vinden ook ontslag kunnen nemen. Dat klopt formeel maar kwam ook wat bot over, want met je baan stoppen doe je om allerlei redenen niet zomaar even. Uit onderzoek van I&O research blijkt dat de meerderheid van de ambtenaren zich kritisch-loyaal noemt. Een op de zeven ambtenaren ziet zichzelf als activistisch en een op de zeven ambtenaren vindt dat activisme juist helemaal niets. Dat betekent dat je op dit thema verschillende smaken hebt in de ambtenarij.’
‘De essentie van ambtelijk vakmanschap? De politiek-bestuurlijke dynamiek snappen, inhoudelijk je vak beheersen en onafhankelijk kunnen adviseren’
De activistische ambtenaren en ambtenaren die daar fel gekant tegen zijn, heffen elkaar in zekere zin op.
‘Dat zou je kunnen zeggen. Het zou ook kunnen betekenen dat het op de werkvloer vaker gaat clashen tussen die twee groepen.
In het boek omschrijf ik ook een soort overcorrectie op de situatie van de vorige eeuw, waarin over de ambtenaar als vierde macht werd gesproken. Directeur-Generaals bleven lang op hun plek, er was weinig mobiliteit onder topambtenaren en ook weinig prestatiemanagement. De Algemene Bestuursdienst die toen werd opgezet, was erop gericht ambtenaren niet langer dan een aantal jaar op een plek te laten zitten.
Die trend is ook weer doorgeschoten, op een gegeven moment zaten topambtenaren er weer te kort. Dan is er geen ruimte meer om kritisch gezag te ontwikkelen. Sinds een aantal maanden is de slinger weer helemaal naar de andere kant gegaan en te ver doorgeschoten, met de activistische ambtenaren.’
Welke factoren spelen daarin behalve het aantreden van het nieuwe kabinet mee? De dynamiek op social media en geopolitieke ontwikkelingen?
‘Onder de nieuwe generatie ambtenaren is een bepaalde manier van communiceren opgekomen die zijn oorsprong vindt in social media. Daar is het gebruikelijk om snel stelling te nemen en kleur te bekennen. Je lijkt niet te kunnen zeggen: oh, dat is een ingewikkeld vraagstuk, daar moet ik even over nadenken. Het zou goed kunnen dat deze dynamiek invloed heeft op de ambtenarij, ik denk zeker dat er een generationeel aspect aan zit.
Daarnaast zitten we op het gebied van klimaat en geopolitiek in een lastig tijdsgewricht. Daar zijn bij mensen veel zorgen over. Als je uit een intrinsieke drive ambtenaar bent geworden en je vindt dat het beleid op deze vlakken de verkeerde kant opgaat of te langzaam gaat, kan ik me voorstellen dat je daar wat van wilt zeggen. Maar houd tegelijkertijd altijd in je achterhoofd: ambtenaren zijn onderdeel van de uitvoerende macht, en zijn niet een soort moreel rechtsprekende macht die alle wereldproblemen op de schouders moeten nemen.’
‘Kritisch adviseren is wel degelijk een vak, dat kun je goed of slecht doen’
Was er in de Toeslagenaffaire ook sprake van te weinig tegenspraak?
‘Het interessante is dat ambtenaren op de werkvloer allerlei signalen hadden dat het mis zat. Ze kregen bijvoorbeeld een persoon aan de telefoon waarvan het duidelijk was dat hij het niet breed heeft, en toch moest de ambtenaar een flinke aanslag opleggen omdat de burger twee keer iets niet goed ingevuld had. Maar in de grote ambtelijke machine verdampen die geluiden naar boven toe: rode stoplichten op de werkvloer veranderden gaandeweg in oranje en bij de bestuursraad stonden ze op groen.
Het heeft denk ik ook niet geholpen dat de ambtelijke top inhoudelijk misschien niet zo’n idee had van hoe dat vreselijk ingewikkelde toeslagenstelsel in elkaar zat. Pas later zag de top dat het zo laat terugvorderen van de toeslagen wel heel bruut was. Op dat moment kwam ook aan het licht dat er door ambtenaren op de werkvloer wel degelijk bezwaren waren gemaakt.’
Wat is de essentie van ambtelijk vakmanschap?
‘Dat je de politiek-bestuurlijke dynamiek snapt, maar daarnaast dat je een inhoudelijk vak beheerst en weet wat het is om onafhankelijk te adviseren – zonder door te slaan in activisme.
Juist in deze tijden is het belangrijk om meer aandacht te besteden aan ambtelijk vakmanschap en welke vaardigheden en waarden daarbij horen. Premier Schoof heeft gezegd dat er een leergang of een soort opfriscursus voor ambtenaren moet komen. Het is nog onduidelijk wat dat moet inhouden en voor wie het precies is bedoeld, maar het idee is wel: er moet structureel en periodiek aandacht zijn voor rechtsstatelijke vaardigheden, communicatieve vaardigheden en hoe je met politieke druk en integriteit bezig bent.’
Hoe kun je als ambtenaar je invloed en kritische adviesrol optimaal aanwenden?
‘Het is een beetje zoals met alle communicatie op het werk of thuis: het is de toon die de muziek bepaalt. Het gaat ook om timing, je moet het een beetje handig zien te doen. Ga je tijdens elke stafvergadering degene zijn die altijd een negatieve positie inneemt of alles in twijfel trekt? Dan loop je het risico dat mensen gaan zuchten en je als lastig of vertragend gaan zien. Dat leidt vaak niet tot effectiviteit, eerder tot uitsluiting.
Beter kun je ervoor kiezen om zo vroeg mogelijk in het proces de vraag te stellen: hebben we alles goed overwogen en waar halen we goede ambtelijke informatie vandaan? Belangrijk is ook de vraag wat beleid betekent voor stakeholders, welke risico’s zij lopen, en of we al die mensen hebben gehoord. Kritisch adviseren is wel degelijk een vak, dat kun je goed of slecht doen.’
‘Er is in de maatschappij gewoon niet zoveel kennis over hoe de overheid in elkaar zit’
Waarom denkt u dat Schoof opriep tot een opfriscursus voor ambtenaren? Omdat ze te kritisch zijn of omdat het ontbreekt aan een soort basisvorming voor ambtenaren?
‘Dat laatste, denk ik. In Den Haag worden veel mensen aangenomen, al moet er straks ook flink bezuinigd worden. In de instroom zitten juristen, ingenieurs, bestuurskundigen, communicatieadviseurs, noem maar op. Wat bepaalt dan het gemeenschappelijke kader of de gemeenschappelijke gereedschapskist van de ambtenaar, naast je inhoudelijke vak? Ja, je legt een ambtelijke eed af, je volgt misschien een onboarding programma. Maar we hebben in Nederland geen centraal rijksopleidinginstituut meer, of, zoals in andere landen, een civil service college waarin iedereen door dezelfde cursus gaat. Zoiets zou best goed zijn in Nederland, al moet je daar ook voldoende in differentiëren.’
Zou u een aanzetje kunnen doen om zo’n opleiding inhoudelijk in te vullen?
‘Sowieso moet je iets over rechtsstatelijke principes en het juridische normenkader van de overheid hebben, want als niet-jurist weet je daar niets van. Er moet ook iets in over de politieke context waarin je opereert, want dat is een groot verschil met het bedrijfsleven. Ook eigentijdse participatie is een belangrijk onderdeel: hoe zorg je dat je de mensen voor wie je het doet, erbij betrekt? De klassieke inspraakavond is al lang niet meer voldoende.’
Worden mensen tegenwoordig te argeloos ambtenaar?
‘Dat is een goede vraag. Ik weet niet of het argeloos of naïef is, er is maatschappelijk gewoon niet zoveel kennis over hoe de overheid in elkaar zit en waar dat vandaan komt. De rechtspositie van ambtenaren is formeel genormaliseerd en daarmee gelijkgetrokken met werknemers elders. Dat miskent voor mij toch de unieke positie van de ambtenaar. Als je gaat demonstreren en jezelf heel fel gaat uitspreken als ambtenaar, maak je het lastig voor jezelf en de leiding. Dat betekent helemaal niet dat ambtenaren de mond gesnoerd moeten worden, maar ik zeg wel: denk als ambtenaar na over wat handig en haalbaar is – besef wat het betekent om ambtenaar te zijn en wat voor rechten en plichten daarbij horen.’