Politieke adviseurs Simons Van de Wiel: ’Een ambtenaar is geen tegenmacht’

Artikel | 24-03-2023 | 08:56

De ondertitel van het boek is ‘Het geheime handboek’. Dat suggereert dat er iets is wat ambtenaren niet weten over politieke sensitiviteit.

Binnema: ‘We hebben ook nagedacht over zoiets als Wat niemand je vertelt als je bij de gemeente gaat werken. De meeste ambtenaren die bij gemeente, provincie of waterschap gaan werken, zijn toch vooral inhoudelijk gedreven. Als je een achtergrond in financiën hebt, ga je bij de financiële afdeling van de gemeente werken en als je gespecialiseerd bent in water, kom je terecht bij de afdeling ruimtelijke ordening, enzovoorts.

Maar dan blijkt ineens dat de gemeenteraad of provinciale staten van alles te zeggen hebben over waar je mee bezig bent. Dat krijg je er eigenlijk gratis bij als je voor de overheid gaat werken. Sommige ambtenaren zien dat als onderbreking van het werk, maar politieke sensitiviteit gaat er juist om dat je het politieke deel van je werk leuk gaat vinden en het niet alleen maar als belemmering van je werk ziet.’

Simons: ‘Het grootste geheim is dus dat je als ambtenaar twee banen hebt: je bent bijvoorbeeld bij de gemeente niet alleen inhoudelijk expert maar ook automatisch adviseur van het college en de raad. Zeker nu de opgaven complexer en groter worden, zie je dat er veel inhoudelijke experts aangenomen worden en bij hen is het niet altijd duidelijk dat ze die tweede baan erbij krijgen. Het boek helpt ambtenaren te zien dat wethouders en raadsleden ook gewoon mensen zijn en hoe je daar wat meer in kunt adviseren.’

Hoe zouden jullie politieke sensitiviteit precies omschrijven?

Simons: ‘Een politiek sensitieve ambtenaar heeft twee sets van eigenschappen. Ten eerste is hij inhoudelijk goed onderlegd, durft hij stevig weerwoord te geven, ook als het om een impopulaire mening gaat, en hij durft op de consequenties van keuzes te wijzen.

Daarnaast is hij een loyale dienaar van het politieke bestuur dat uiteindelijk de besluiten neemt, hopelijk na goed te hebben gehoord wat de opties zijn en de voor- en nadelen daarvan. De ambtenaar is dus loyaal aan de bestuurder of politicus, wat de ambtenaar zelf ook van de uit te voeren plannen vindt. Je wordt niet betaald voor je mening. Een ambtenaar moet altijd beseffen dat hij een opdrachtnemer is van de politieke wereld, die de vooruitgeschoven burger representeert.’

Binnema: ‘Dat vereist ook van de ambtenaar dat hij actief op zoek gaat naar wat er speelt op het gebied waarvoor hij verantwoordelijk is en wat daarover in het coalitieprogramma staat. En dat je bijvoorbeeld ook in de gaten houdt wat woordvoerders in de raad over een onderwerp te berde brengen, zodat je een gevoel krijgt voor de politieke aspecten van je onderwerp.

De politiek sensitieve ambtenaar weet dat er achter de “technische” oplossing voor een beleidsvraagstuk ook altijd morele, politieke vraagstukken zitten, waarover campagne is gevoerd. Dat moet je in je advisering ook meenemen door te kijken naar wat belangrijke politieke spelers zeggen.’

Is politieke sensitiviteit ook niet een beetje een vage containerterm?

Simons: ‘Ik kan niet iedereen over een kam scheren, maar op rijksniveau wordt bij politieke sensitiviteit al snel gedacht aan ambtenaren die hun minister koste wat het kost uit de wind willen houden: ambtenaren die informatie achterhouden of juist hard gaan rennen terwijl ze weten dat dat niet de bedoeling is. Of dat het juist gaat om abtenaren die voor of juist tegen een bepaalde minister werken.

Maar dat is niet wat politieke sensitiviteit in essentie is. Politieke sensitiviteit heeft altijd de twee eerdergenoemde kanten: je bent een inhoudelijke adviseur die zijn mening durft te geven, maar ook loyaal. Als bij politieke sensitiviteit alleen aan dat laatste wordt gedacht, wordt de hele beroepseer van de ambtenaar achterwege gelaten. Die beroepseer schrijft voor dat het niet je baan is om de minister uit de wind te houden, maar om de besluitvorming te verrijken met goede adviezen.’

Waaraan moeten ambtenaren loyaal zijn, aan de bestuurder/politicus of aan de maatschappij?

Simons: ‘In die vraag zit een schijntegenstelling besloten die je regelmatig hoort. Het algemeen belang wordt namelijk bepaald in onze representatieve democratie, door politici die door ons gekozen en vooruitgeschoven zijn. Dat zijn de enigen die de legitimiteit hebben om namens inwoners te bepalen wat het algemeen belang is waarvoor ambtenaren werken. Het is dus niet zo dat er voor ambtenaren een keuze is tussen werken voor politici en bestuurders of voor de samenleving als geheel.

Als je daar wel onderscheid tussen maakt, zet je mensen op tot een soort verzet. Ambtenaren werken voor politici, alleen niet voor één minister, wethouder of raadslid. Je werkt voor een systeem waarin macht en tegenmacht moeten plaatsvinden, zodat het algemeen belang wordt behartigd.’

Het kan toch ook gebeuren dat een bepaalde politicus of bestuurder niet volledig in het belang van de samenleving handelt?

Simons: ‘De vraag is of het wel mogelijk is om hét belang van de samenleving aan te wijzen. Dat zou wel een hele simpele neerslag zijn van wat alle belangen in de maatschappij samen opgeteld zijn. Hier komt voor ambtenaren in het spel dat je niet alleen inhoudelijk adviseur bent, maar ook adviseur van een politieke wereld. Je moet soms dus ook uit het inhoudelijke treden en het politieke spel meespelen.

Alleen: de ambtenaar is niet de tegenmacht, maar onderdeel van de politieke wereld waarin adviseren zijn hoofdopdracht is.’

Binnema: ‘Als het goed is, zijn besluiten door een volksvertegenwoordiging genomen en dat besluit moet dan gewoon uitgevoerd worden. Er kunnen problemen ontstaan op het moment dat een ambtenaar gaat bepalen wat het beste besluit zou zijn – ook al zijn daar soms misschien best inhoudelijk goede gronden voor te vinden. Zo bestaat altijd het risico dat ambtenaren in de uitvoering gaan tegenwerken wat zij in de voorbereiding van een besluit niet hebben kunnen tegenhouden in hun advisering.

Aan de andere kant: als je als ambtenaar te loyaal bent aan de bestuurder en er is sprake van een misstand, dan moet je dat als ambtenaar ook voldoende aan de orde stellen. Als je vaststelt dat iets niet meer binnen het politieke systeem van de volksvertegenwoordiging kan worden opgelost, dan kom je in de knoei. Het uitgangspunt is uiteindelijk dat we ervanuit moeten gaan dat bestuurders, met al hun kwaliteiten en hun mindere kanten, door het afwegen van alle belangen tot een bepaald besluit komen, en dat de ambtelijke organisatie dat besluit vervolgens uitvoert.’

Volgens een artikel in De Groene Amsterdammer slaat het rijk door in het zoeken naar ambtenaren die politiek sensitief zijn.

Simons: ‘Ik herken me in wat De Groene Amsterdammer beweert. De vraag is waarom het rijk zo doorslaat. Ik denk dat een zekere ingebakken verkokering er een rol in speelt, want het is lastig om te adviseren over een heel kabinet en parlement als je als ambtenaar zo op afstand staat. Dat geldt ook zeker voor de zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), want de feedback vanuit de ambtelijke- en uitvoeringsorganisatie krijg je door die afstand nooit meer terug op de politieke tafel, waardoor er niet wordt bijgestuurd. Dat is een van de oorzaken van de Toeslagenaffaire geweest.’

Binnema: ‘Een andere trend die ik zie, is dat het rijk minder op zoek is naar inhoudelijk specialisten en meer naar mensen die het politieke spel snappen en in die zin politiek sensitief zijn. Dat kan op zich goed zijn, want we hebben ook de situatie gehad waarin mensen veel te lang op hetzelfde ministerie hebben rondgehangen en zo wel heel dominant werden. Dan schiet je als ambtenaar ook tekort in het geven van een breed en afgewogen advies.

Politieke sensitiviteit is ook belangrijk geworden door het hoge afbreukrisico waar gekozen politici en bestuurders op nationaal niveau mee te maken hebben. Dan komt politieke sensitiviteit erop neer dat ambtenaren politici en bestuurders helpen bij het ontwijken van banenschillen: het beschermen van de reputatie van een bewindspersoon. Dat heeft de laatste jaren de overhand gekregen.

Ambtenaren hebben daarmee een extra taak gekregen: speaking truth to power. Dat komt erop neer dat ambtenaren in de beslotenheid van stafvergaderingen en dergelijken ook tegen een bewindspersoon durven te zeggen: dit is geen goed idee. Als de bewindspersoon toch koste wat het kost zijn besluit wil doorvoeren, dan heb je in ieder geval het advies gegeven dat het volgens jou anders zou moeten.’

Ook kan het zijn dat een activistische ambtenaar als privépersoon deelneemt aan acties, demonstraties, of bijvoorbeeld opinies naar de krant stuurt. Die vrijheid hebben ambtenaren en daar kunnen ze ook niet zomaar door de werkgever op worden aangesproken. Wel kan het politieke ruis geven, en in het geval van een gemeenteambtenaar zal de wethouder dan verantwoording moeten afleggen omdat de ambtenaar dat zelf niet hoeft te doen. Hier geldt overigens een van de spelregels voor goede politiek-ambtelijke verhoudingen: geen verrassingen over en weer.’

Is die hang naar het willen ontwijken van bananenschillen net zo sterk bij decentrale overheden?

Simons: ‘Je ziet het bij sommige gemeenten en provincies ook wel, maar daar is de nabijheid en eenheid van bestuur doorgaans een stuk overzichtelijker en veel meer politiek op de spits gedreven dan bij het rijk. Daar wordt politiek meer op hoofdlijnen bedreven.’

Binnema: ‘Bij het rijk is er maar een beperkt aantal ambtenaren dat contact heeft met bewindslieden. Er zijn veel lagen en afdelingen. Ook is er weinig contact tussen ambtenaren en Kamerleden. Die verkokering en de uitwassen daarvan zul je eerder op rijksniveau aantreffen, en bij de wat grotere provincies en gemeenten. Daar komt het bijvoorbeeld voor dat raads- en Statenleden zich te intensief bemoeien met ambtenaren. Daar zijn ambtenaren dus iets meer poortwachters.’

Simons: ‘Met die poortwachters probeer je juist gezonde afstand te houden. Waar er bij het rijk een ongezonde afstand tussen politiek en ambtenarij is ontstaan, is er bij veel gemeenten juist het risico op ongezonde nabijheid en rolvervaging.’

Vinden ambtenaren het een beetje leuk om zich met de politiek bezig te houden?

Binnema: ‘We zijn geneigd om de ambtelijke en politieke werelden als gescheiden te zien, maar zeker in veel gemeenten en provincies zijn de verschillen niet zo heel groot. Hoe meer je het maken van goede besluiten ten behoeve van de samenleving gaat zien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de politieke en ambtelijke wereld, en hoe minder je daar in hokjes en onderdelen denkt, hoe leuker het wordt.

Ambtenaren moeten de politiek een beetje leuk gaan vinden, maar daar bedoelen we niet mee dat je commissie- en raadsvergaderingen als het hoogtepunt van je week moet gaan zien. Wel dat je er oog voor hebt dat iedereen in de politieke en ambtelijke wereld eigen ideeën en wensen heeft over wat goed zou zijn voor de samenleving en dat politiek en ambtenarij de bovengenoemde verantwoordelijkheid gezamenlijk dragen. Dan wordt het voor ambtenaren ook leuk om er onderdeel van te zijn.’

Het boek is gericht op ambtenaren. Moeten bestuurders en politici zich andersom ook niet een beetje aan ambtenaren aanpassen?

Binnema: ‘Er zijn altijd mensen die zeggen: je zou voor alle politici en bestuurders een cursus ambtelijke sensitiviteit moeten organiseren. Het gaat over de overlap tussen politiek en ambtenarij, beide kanten moeten nadenken over de invulling daarvan. Je kunt politici en bestuurders dus ook een spiegel voorhouden door hen te vragen wat voor type politicus of bestuurder ze zijn en wat dat betekent voor de dynamiek.

Elke vier jaar kiezen we een nieuwe volksvertegenwoordiging en vanuit daar wordt invulling gegeven aan de wensen van de samenleving. We willen het systeem niet zo inrichten dat de ambtenaar volledig ondergeschikt is aan de politiek en elk idee uitvoert alsof het zijn eigen idee is geweest.

Ambtenaren zijn dus geen domme uitvoerders, maar de verhoudingen zijn wel zo dat ambtenaren in principe maar een radertje in het geheel zijn. Ze zijn er uiteindelijk om politieke besluiten uit te voeren, niet om zelf beslissingen te nemen. In die zin is de relatie niet helemaal evenwichtig.’

Simons: ‘De politieke wereld staat op één, de ambtelijke op twee. Dat is een feit. We vragen ambtenaren om hun expertise in te zetten voor de uitvoering van politieke wensen en we vragen hen om hun adviesstijl aan te passen op het type bestuurder en politici. Het zou gek zijn om andersom te vragen of bestuurders en politici hun stijl willen aanpassen aan ambtenaren. Je mag van bestuurders en politici wel verwachten dat ze helder hebben wat hun rol is, dat ze bijvoorbeeld in staat zijn om het college als eenheid te sturen, niet allerlei opdrachten het ambtelijke apparaat in gooien en ook veilige ruimte bieden voor tegendenken.’

Vijf typen bestuurders/politici In Politieke sensitiviteit voor ambtenaren – Het geheime handboek beschrijven de auteurs vijf typen bestuurders en geven ze tips aan ambtenaren om zich bij deze stijlen aan te passen. · Het politieke dier: gepokt en gemazeld, werkt vanuit een partij aan idealen. Is daarin voorspelbaar en heeft veel lol in het politieke bedrijf. · De vakbestuurder: is inhoudelijk gedreven, komt vaak uit het werkveld en heeft een passie voor een bepaald onderwerp. Heeft minder met het politieke spel en de strijd die daarbij hoort. · De superambtenaar: gaat voor alle inhoud, is meer een ambtenaar op de stoel van de bestuurder die niet veel opheeft met participatie en de emotionele beeldvormingskant van het vak. · De non-conformist: is dol op strijd en schuren, is goed in het managen van de beeldvorming, kan beleid goed verkopen en weet de kloof tussen politiek en inwoners te dichten. Struikelt vaak over de eigen voeten want gaat de strijd te veel aan of is te wollig. · De beroepsbestuurder: is erg van de lange lijn en het bewaken van het proces, doordrongen van het belang van compromis en democratische besluitvorming. Wil zelf niet veel, is degelijk en heeft een rustige stijl. Rekent erop dat het op zijn tijd goed komt en iedereen betrokken wordt.