'Voor de Staat van de Uitvoering 2024 verwijs ik u graag naar de editie van 2022'

Artikel | 19-09-2024 | 07:30

De belangrijkste boodschap: er is veel meer politiek en ambtelijk leiderschap en lef nodig. Met als belangrijke opdracht om vooral geen eendimensionale vragen of eendimensionale politieke opdrachten meer te verstrekken. Anders blijft de uitvoering verzuipen. Dat is ruwweg de samenvatting van het rapport. ‘De Staat van de Uitvoering’ komt tot stand via een mix van gedegen onderzoek én concrete oproepen aan medeoverheden, uitvoeringsorganisaties en input uit bijeenkomsten met publieke dienstverleners en beleidsmakers.

De complexiteit van wet- en regelgeving en gebrekkige gegevensuitwisseling tussen publieke dienstverleners blijven verreweg de grootste knelpunten voor burgers, ondernemers en uitvoeringsorganisaties. En, om eerlijk te zijn: die complexiteit van regelgeving, dat was ook al wel de kwintessens van de analyse van De Staat van de Uitvoering 2022. In zekere zin zou je kunnen zeggen, dat het terugdringen van die complexiteit niet gelukt is. Of dat er, positiever geformuleerd, nog veel winst te behalen valt.

6 grote maatschappelijke vraagstukken op een rij volgens Uitvoerders: Volgens de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) raken ondernemers de weg kwijt en haken zij in sommige gevallen zelfs af. Ze lopen vast in de complexiteit, stelt de Kamer van Koophandel (KvK). Armoede, kansengelijkheid, energie en klimaat zijn de grote issues in stad en land, aldus de Stand van de Uitvoering Gemeenten. De grens aan wat de Immigratie- en Naturalisatiedienst aan kan komt in zicht”, zo stelt de Stand van IND. De Inspectie Justitie en Veiligheid (JenV) voegt daaraan toe: ‘Leefomstandigheden van alleenstaande kinderen en jongeren in de asielopvang zijn onder de maat.’ Het CIZ constateert dat de zorg in Nederland onder grote druk staat. Burgers doen een steeds groter beroep op zorg en de zorguitgaven blijven stijgen. Ook de beschikbaarheid van medicijnen staat onder druk. De Inspectie JenV ziet dat het veiligheidsdomein met veel problemen te maken heeft: “Ketens en systemen zoals de asielopvang en de jeugdbescherming verkeren in staat van crisis. Politie en het gevangeniswezen staan onder spanning. Er is sprake van groot achterstallig onderhoud en tegelijkertijd een gebrek aan middelen voor het beheren van infrastructuur. Bij ProRail is de opgave voor instandhouding van de hoofdinfrastructuur groter dan het budget. De Staat van de Infrastructuur 2023 stelt: 'Het effect van uitgesteld onderhoud wordt zichtbaarder en merkbaar op alle netwerken.’

‘Er is veel meer politiek en ambtelijk leiderschap en lef nodig’

Wat valt er nog te verbeteren?

Net als in 2022 is ‘complexiteitsreductie’ de belangrijkste aanbeveling. Waarbij er in 2024 aan toegevoegd wordt dat er meer ambtelijk en politiek leiderschap nodig is. Alsook meer inspanning van alles en iedereen. Of, in de woorden van het rapport: ‘Prioriteer, kies een maatschappelijk vraagstuk en begin!’

De Staat van de Uitvoering verwijst in dit verband naar het rapport ‘Als één overheid, slagvaardig de toekomst tegemoet’, gepubliceerd in 2020. In dat rapport wordt (onder andere) opgeroepen om een intekenboek voor complexe opgaven in te stellen. Op die manier kunnen de samenwerkende overheden (kabinet, decentrale overheden, publieke dienstverleners) op een aantal grote gezamenlijke opgaven voor de komende periode intekenen. Waarbij zowel een resultaatsverplichting als financiering met programmamiddelen wordt afgesproken.

Ook de hang naar ‘maatwerk’ wordt aangekaart. Al te vaak poogt de overheid onder het mom van maatwerk bestaande regelgeving zo aan te passen dat er voor een specifieke groep de zwaarte van de betreffende regeling wordt omgebogen. Maar, zo luidt een van de ingestuurde oproepen: ‘Oplossingen (solves) op systeemniveau die voor iedereen gelden, verdienen de voorkeur.’ Want ‘maatwerk is geen oplossing voor slecht beleid” aldus de Nationale Ombudsman. Maatwerk biedt in specifieke situaties oplossingen, maar lang niet altijd. Bovendien vergt maatwerk (ondoelmatige) extra uitvoeringscapaciteit en vormt het een risico op willekeur.

‘Maatwerk is geen oplossing voor slecht beleid’

Uitvoering staat vaak nog ver af van de beleidspraktijk

Ook het betrekken van de uitvoeringsinstanties bij de totstandkoming van beleid is nog niet voldoende van de grond gekomen. Pas als uitvoeringsinstanties vanaf het ‘allerprilste begin’ bij de beleidsvorming betrokken zijn, kan het beleid in de praktijk doenbaar en uitvoerbaar worden. Zorg daarbij ook voor topambtelijke kwaliteitscontrole, betoogt het rapport.

Het rapport citeert Nathalie van Berkel (Netwerk van Publieke Dienstverleners, NPD): ‘Onze oproep aan het nieuwe kabinet is om uitvoeringsorganisaties, maar ook departementen, domein-overstijgend te laten werken. Stel geen eendimensionale vragen en geef geen eendimensionale politieke opdrachten, maar help ons de verschillende aspecten in kaart te brengen, zodat we samen tot een oplossing komen.’

‘Je draagt bij waar je nodig bent’, in plaats van ‘je gaat erover of niet’

De hand (ook) in eigen boezem steken

Tegelijkertijd constateert het rapport dat bij de uitvoeringsinstanties het behoud van eigen budgetten en eigen personeel soms zwaarder weegt dan de opdracht zelf (de maatschappelijke opgave, waar de betreffende organisatie voor staat).

Bovendien is de reflex ‘dit doen we omdat we dat altijd al zo deden’, een hardnekkige: overheden vallen in hun samenwerking regelmatig terug op werkwijzen uit het verleden. Waarbij vooral de uitspraak ‘je gaat erover of niet’ vaak gebezigd wordt. Zoals De Staat van de Uitvoering aangeeft, volstaat dat voor sommige eendimensionale opgaven. Maar bij de grote complexe vraagstukken zou nu juist een nieuw motto ‘je draagt bij waar je nodig bent’ leidend moeten zijn: ‘Dat vergt een andere cultuur en werkwijze, met minder nadruk op eigen autonomie.’

‘Positief is dat uitvoeringsorganisaties zich vrijer voelen om knelpunten te benoemen’

Breng de trends en bijbehorende dilemma’s in beeld

Positief is dat uitvoeringsorganisaties zich vrijer voelen om knelpunten te benoemen. De voortgang bij het oplossen van deze knelpunten beperkt zich echter tot individuele regels en het vergemakkelijken van enkele zaken voor burgers en ondernemers. De organisatie- en beleidsterrein- overstijgende problemen zijn nog niet opgelost, met steeds grotere gevolgen. Ze vereisen meer regie en samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties onderling, en met politiek en beleid.

Ook naar de arbeidsmarktpositie van de ambtenarij wordt gekeken. Want ook de krapte op de arbeidsmarkt helpt niet mee: het (snel) vervullen van vacatures is lang niet altijd vanzelfsprekend. Een mogelijke oplossing om dan toch de dienstverlening in tijden van krapte op peil te houden, is door slimmer te werken. Waarbij – bijvoorbeeld - verbeterde gegevensuitwisseling kan helpen.

‘Er is een overheidsbrede digitaliseringsstrategie nodig, met meer verplichtende kaders en afspraken’

Betere gegevensuitwisseling tussen publieke dienstverleners is nu echt nodig

Ook de verbetering van gegevensuitwisseling stond al op de agenda (mede dankzij de Staat van de Uitvoering 2022), maar in 2024 is dit punt verder aangescherpt. Er is een overheidsbrede digitaliseringsstrategie nodig, waarin meer verplichtende kaders en afspraken zijn opgenomen. Om zo het doel van één digitale overheid voor burgers en ondernemers nu ook daadwerkelijk te gaan realiseren.

Wat is er al opgelost? Uit de Standen komt helaas naar voren dat de voortgang bij het oplossen van veel knelpunten nog heel beperkt is. Daarbij wordt in slechts een derde van de vervolgstanden op de voortgang bij het oplossen ingegaan. UWV laat weten dat 4 van de 21 knelpunten uit voorgaande jaren zijn opgelost. Bij de Belastingdienst was één van de vele knelpunten dat het voor burgers niet duidelijk was op welke termijn zij een reactie konden verwachten op een bezwaar. Dit is opgelost met een statusbalk die de reactietijd laat zien. Een ander succesvol voorbeeld is de SVB, waar het toekennen van dubbele kinderbijslag voor kinderen met een WLZ-indicatie per 1 april 2024 automatisch wordt toegekend. Het zijn relatief kleine successen tussen grote problemen. Problemen die vragen om complexiteitsreductie die organisaties en beleidsterreinen overstijgt.

‘En dan blijft de vraag: hoe komen we nu dan wel tot de noodzakelijke veranderingen? Wie neemt het voortouw? En wanneer?’

Hoe doorbreken we deze status quo?

Ook het landschap verandert. Zoals het rapport al constateert, kunnen politieke en maatschappelijke ontwikkelingen de uitvoering van overheidsbeleid in de toekomst verder bemoeilijken: toenemende polarisatie, afnemend vertrouwen in de overheid, ongelijkheid tussen regio’s, of bijvoorbeeld ‘een minder daadkrachtige politiek door versnippering en snelle veranderingen in kiezersgedrag. Ook geopolitieke spanningen, die eisen aan de weerbaarheid van organisaties stellen, spelen een rol’.

En dus is het zaak om vooral nu de grote knelpunten op systeemniveau (die we al kennen) aan te pakken. Maar in de praktijk blijkt dat (in ieder geval in de afgelopen jaren) best lastig. En dan blijft de vraag: hoe komen we dan wel tot de noodzakelijke veranderingen? Wie neemt het voortouw? En wanneer?

De (in het rapport geconstateerde) institutionele versnippering draagt daar zeker niet aan bij. ‘Als iedereen verantwoordelijk is, is uiteindelijk niemand verantwoordelijk.’ Om een doorbraak te forceren, is ook echt meer politiek en ambtelijk leiderschap nodig, zo stelt het rapport. Regeringscommissaris Informatiehuishouding Zuurmond formuleert dat als volgt: ‘De transformatie naar een responsieve, proactieve overheid is een veranderopgave die veel verder en dieper gaat dan de huidige ontwikkelagenda van het Rijk.’

‘De transformatie naar een responsieve, proactieve overheid, is een veranderopgave die veel verder en dieper gaat dan de huidige ontwikkelagenda van het Rijk’

Alles overziend: het ontwarren van de Gordiaanse knoop

Het functioneren van de overheid lijkt wel wat weg te hebben van een Gordiaanse knoop: immers, veel van de knelpunten die in deze Staat van de Uitvoering benoemd zijn, hangen met elkaar samen. En ze versterken elkaar bovendien.

Het recept lijkt desondanks ‘simpel’: hoe eenvoudiger het beleid, hoe beter én met minder mensen het uitvoerbaar is. Hoe meer up-to-date de IT van de overheid, hoe groter de mogelijkheden om als overheid proactief en responsief op te treden. En hoe effectiever de gegevensuitwisseling, hoe beter professionals in de uitvoering gefundeerde besluiten kunnen nemen. Als dan ook nog politiek-bestuurlijke durf aan de mix wordt toegevoegd, dan zouden we er toch moeten komen.

Maar of dat ook zo is? Vrij naar het Orakel uit Betondorp: simpel is het moeilijkst.

Meer lezen?
Staat van de Uitvoering 2024
‘Als één overheid’ (NSOB)

De uitvoering Op 17 oktober praten we verder over de uitvoering met onder andere Sandra van Thiel, professor Publiek Management aan de faculteit Bestuurskunde en Sociologie aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam – lees alvast dit interview met haar. En met Suzanne Kursten, onder meer Projectmanager bij het Programma Werk aan Uitvoering (WaU). Zelf bezig met ‘de uitvoering’? En nieuwsgierig naar hoe je invloed kunt uitoefenen op beleid? Of ben je bezig met beleid dat je graag goed uitgevoerd wilt zien? Dan is dit gesprek voor jou. We maken er een podcast van en je kunt erbij zijn: 17 oktober, van 17-18 uur, op Wijnhaven 88 in Den Haag. Gratis toegankelijk en borrel na.