Thijs van Mierlo: ‘Participatie is samenspel - je wilt als overheid en samenleving samen tot betere plannen komen’

Artikel | 27-08-2024 | 13:12

Wie is Thijs van Mierlo? Thijs van Mierlo is sinds 2016 directeur van het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners (LSA), dat voortbouwt op de eerder in 1988 opgerichte vereniging Landelijk Samenwerkingsverband Aandachtswijken. Het LSA ondersteunt ‘met trots [..] al die bewoners die hun krachten bundelen en hun schouders onder inspirerende initiatieven zetten. Van bewonersbedrijven tot zorginitiatieven en van energiecoöperaties tot buurtmoestuinen en bewoners die strijden tegen de eenzaamheid van buurtbewoners’. Van Mierlo is daarnaast lid van de interdisciplinaire expertisegroep Participatie en werkt als lid van de adviesraad Wetenschapswinkel van Wageningen University & Research, dat samen met maatschappelijke organisaties zonder winstoogmerk gratis onderzoeksprojecten organiseert. Van Mierlo studeerde Cultureel Maatschappelijke Vorming (Fontys Hogeschool) en Interdisciplinaire Sociale Wetenschap (Universiteit Utrecht).

Participatie is een enorm modewoord. Maar was is het eigenlijk?

‘Participatie gaat in de kern om mensen betrekken bij ontwikkelingen die hen aangaan. Maar eigenlijk heb ik met het begrip “participatie” een haat-liefdeverhouding, omdat er de connotatie aan vastzit dat anderen bepalen wanneer en op welke manier je mag meedenken en -doen. Daarom spreek ik zelf liever over zeggenschap, samenspraak of co-creatie.

Het is ook goed om aan te geven wat participatie níét is. Er zijn allerlei vormen waarin de gemeenschap zichzelf organiseert en waarin de overheid vrijwel geen rol heeft: dat is geen participatie. Dat geldt ook voor het op elkaar letten in de buurt en bijvoorbeeld het maken van een informele afspraak om geen busjes te parkeren voor het raam van iemand die veel thuis is. Participatie is ook niet: mensen laten meestemmen over twee mogelijke opties, een prijsvraag organiseren om een naam te bedenken voor een nieuwe brug. Of alleen maar uitleggen wat de plannen zijn. Dat heeft meer met alledaagse democratie te maken.’

‘Aan “participatie” kleeft de connotatie dat anderen bepalen wanneer en op welke manier je mag meedoen – ik spreek zelf liever over zeggenschap, samenspraak of co-creatie’

In werkelijkheid worden die zaken wel vaak onder de noemer participatie geschaard.

‘Klopt, er is veel slechte participatie. Het komt veel voor dat de plannen pas in een heel laat stadium worden voorgelegd aan burgers. Dan lijkt participatie meer op een bullet in een afvinklijstje. Socioloog en activist Frans Soeterbroek schreef enkele jaren geleden een heel rake grafrede voor participatie, dat vat het wel zo’n beetje samen. Hij sprak onder meer van ‘aai over de bol’-participatie en ‘koekoeksklokparticipatie’. In dat laatste geval haalt de gemeente nog even wat input op van buiten, daarna gaan de luiken weer dicht en hoort niemand meer iets terug over de participatie.

Aan de andere kant vind ik dat er juist lang niet voldoende participatie is. Vooral als zaken complex zijn, als de belangen groot zijn, er politieke spanning op het vraagstuk staat of als degene die de participatie zou moeten organiseren niet weet welke kant het precies opgaat. Juist dan blijven we vaak weg van participatie.’

‘Als zaken complex zijn, belangen groot zijn en sprake is van politieke spanning, blijven we liever weg van participatie’

Welke rol kan het burgerberaad spelen?

‘Het burgerberaad is, afhankelijk van wat je wilt bereiken, een heel mooie vorm van participatie. Het mooie is dat het burgerberaad veel moeite doet om een soort representativiteit van alle belanghebbenden voor elkaar te krijgen. In iedere vorm van participatie dient ook een vorm van deliberatie te zitten en daarin is het burgerberaad kampioen. Ook sterk is dat burgerberaden inzetten op het gebruik van specialistische, dagelijkse en ervaringskennis. En  dat ze informatieasymmetrie willen elimineren.

Maar het burgerberaad is geen wondermiddel. Het is arbeidsintensief, duur, vraagt veel voorbereiding en is voor allerlei ad hoc-situaties ongeschikt. Het luistert ook heel nauw wat er gedaan wordt met de uitkomst van een burgerberaad. Daar gaat het in de praktijk vaak fout.

We gaan in Nederland sowieso te veel mee met participatiehypes. Dat is niet de schuld van het burgerberaad ofzo, maar we storten ons er wel heel massaal op. Over een jaar of twee is er weer een nieuwe democratische loot aan de stam waar dan iedereen achteraan loopt.’

‘Het burgerberaad is een heel mooie vorm van participatie, maar is ook arbeidsintensief, duur en tijdrovend’

Welke vormen van participatie zijn het belangrijkst?

‘Het is belangrijk dat we verschillende vormen van participatie tot onze beschikking hebben. Vanuit het LSA juichen we vooral vormen van zeggenschap en samenspraak toe, omdat zij het samenspel tussen overheid en samenleving meer in balans brengen.

Denk bijvoorbeeld aan het uitdaagrecht, dat begint steeds meer een traditie te worden. Je hebt het dan over burgers die zich organiseren en voorstellen een publieke taak over te nemen van de overheid omdat de groep burgers dat even goed of zelfs beter denkt te kunnen invullen. Denk aan het beheer van buurthuizen, zorginitiatieven, de inrichting van straten of de brugwachter in het Friese Baard.

Die kleine brug werd voorheen altijd bemand, maar dat was veel te duur voor de weinige bootjes die erlangs kwamen. In plaats van de brug op afstand aan te sturen, bood de eigenaar van een kroeg ernaast aan om de brug te bedienen. Hij liep toch al terras en kon de brug voor veel minder geld bedienen, dus waarom niet? Zo is het gegaan en dat had ook allerlei leuke bijeffecten, want mensen vinden het bijvoorbeeld interessant om de kroegeigenaar de brug te zien bedienen.

Participatie gaat om samenspel, om het samen beter maken van plannen. Vaak zie je dat de partij die participatie organiseert, ook het kader stelt voor waarover wel en niet gesproken mag worden. Maar juist ook die spelregels moeten in samenspraak tussen overheid en burger tot stand komen.’

‘Het uitdaagrecht, waarbij burgers zich organiseren en voorstellen een publieke taak over te nemen, begint steeds meer een traditie te worden’

Wat is het effect van minder goed uitgevoerde participatie?

‘Het leidt tot frustratie, waardoor mensen hun rug naar de overheid keren. In de toekomst kan het daardoor veel lastiger zijn om burgers te betrekken bij overheidsplannen. Regelmatig bereiken participatietrajecten juist het tegenovergestelde van het eigenlijke doel. Het lukt dan niet om draagvlak te krijgen voor een bepaald plan, maar mensen keren zich juist tegen de plannen. Een ander effect van minder goed uitgevoerde participatie is misschien wat minder negatief: dat mensen meer zelf gaan doen.’

‘Slecht uitgevoerde participatie leidt tot frustratie, dalend vertrouwen en minder betrokken burgers’

Hoe kunnen we participatie verbeteren?

‘Eigenlijk is participatie een voortdurende dialoog tussen overheid en samenleving. Het betekent dus niet alleen maar bij een bepaald vraagstuk ineens een brief rondsturen met de vraag wie er naar die of die bijeenkomst wil komen. De overheid moet altijd voeling houden met wat er speelt en zoveel mogelijk meerstemmigheid binnentrekken – dus ook de stemmen die wat zachter zijn dan de mensen die je sowieso wel aan tafel hebt.

We waren in Nederland heel goed in direct contact tussen de overheid en de samenleving, maar dat zijn we een beetje verloren. De laatste tien, twintig jaar heeft een behoorlijke verzakelijking toegeslagen, onder meer door te bezuinigen op allerlei contactfuncties bij gemeenten, woningbouwcorporaties, enzovoorts. Telefoonnummers van ambtenaren zijn nergens meer te vinden, mailadressen ook niet.

Het is daarnaast ook een goed idee om de groep participerende burgers verantwoordelijk te maken voor het participatieproces, inclusief het vooraf vaststellen van de spelregels. De overheid zelf hoeft niet per se de hoeder van het geheel te zijn.’

‘Maak participerende burgers verantwoordelijk voor het participatieproces, inclusief het vaststellen van de spelregels - de overheid hoeft niet per se de hoeder van het geheel te zijn’

Is dat wel te doen voor de overheid?

‘Ik denk dat het te doen is, omdat het vooral gaat om de manier waarop je samenwerkt. Het gaat niet om eindeloos convenanten maken, maar om een soort moreel contract met elkaar. Dan zul je ook zien dat mensen niet altijd zeggenschap willen hebben.

Concreet komt dat morele contract bijvoorbeeld naar voren in gebiedsgericht werken, in wijkambtenaren, in vaste contactpersonen voor burgers. Verder pleit ik niet altijd voor meer participatie. Waar zien we dat het spannend gaat worden, waar zijn de belangen groot, waar weten we nog te weinig van de materie? En: waar zijn nog echte keuzes te maken? Dat zijn de situaties waarin je wel vol moet inzetten op goede participatie.’

‘Ik heb goede hoop dat dat gemeenten daadwerkelijk een participatieverordening gaan opstellen’

Sinds kort zijn medeoverheden verplicht een participatieverordening op te stellen met heldere kaders voor participatie. Hoe staat het ervoor?

‘Het gebeurt nog te weinig dat gemeenten daadwerkelijk een participatieverordening opstellen. Maar ik heb wel goede hoop dat gemeenten hiermee aan de slag gaan. Zo’n verordening legt juridisch vast hoe we ons tot elkaar verhouden, welke rechten je eraan kunt ontlenen en welke mogelijkheden er zijn als je vindt dat de gemeente geen goede invulling geeft aan participatie. Een goede participatieverordening kan ook helpen om de juiste keuzes te maken.’

‘In de samenwerking tussen overheid en burger gaat het niet om convenanten opstellen maar om een soort moreel contract met elkaar’

Hoogleraar publieke instituties en openbaar bestuur Caspar van den Berg uitte op Overheid van Nu flinke kritiek op het burgerberaad. Hij vraagt zich af of die vorm van participatie wel echt een bijdrage is aan de democratische rechtsorde.

‘De representatieve democratie is een heel belangrijke basis, maar past niet goed meer bij deze tijd. Ik ben ervan overtuigd dat “democratie” een levend begrip is, dat je kunt aanpassen waar nodig. Je kunt namelijk best wat kritiek leveren op hoe de representatieve democratie functioneert, met name in gemeenten. Raadsleden komen nauwelijks nog toe aan hun volksvertegenwoordigende functie, omdat gemeenten veel groter en complexer zijn geworden. Het ritme van één keer per vier jaar verkiezingen is wat mij betreft niet meer voldoende voor een gezonde interactie tussen samenleving en overheid. We mogen de representatieve democratie best wat stutten.’

‘Eén keer per vier jaar verkiezingen is wat mij betreft niet meer voldoende voor een gezonde interactie tussen samenleving en overheid - we mogen de representatieve democratie best wat stutten’

Participatieonderzoeker Steven Blok stelde laatst bij Ambtenaar van Nu dat er geen aanwijsbaar causaal verband is tussen participatie en vertrouwen.

‘Dat erken ik. Maar ik erken ook dat het hoofddoel van participatie niet het creëren van vertrouwen in de overheid zou moeten zijn. Het doel van participatie is het beter maken van plannen in relatie tot rechtvaardiger keuzes, duurzamere keuzes, met aandacht voor komende generaties en belangen waarvan je niet zo vaak hoort.

Vertrouwen en betrouwbaarheid gaan hand in hand. Op het moment dat mensen de overheid onbetrouwbaar vinden, is er ook geen vertrouwen. Participatie is geen tovermiddel om meer vertrouwen te krijgen, het is eerder andersom.’