Zicht op Ondermijning: hoe je met data ondermijnende criminaliteit voorkomt

Artikel | 06-11-2023 | 13:04

Zicht op Ondermijning begon ooit als een van de City Deals. Daarin stellen steden (gemeenten), maatschappelijke partners en andere (mede)overheden zich ten doel om de innovatie en leefbaarheid in steden te vergroten. Citydeals zijn georganiseerd rondom verschillende thema’s.

Zo begon in 2017 de City Deal Zicht op Ondermijning. Daaraan committeerden elf lokale en landelijke overheden zich aan de gedachte dat ondermijning als maatschappelijk probleem zich niet door een enkele partij laat voorkomen of oplossen. De initiële samenwerkingspartners waren de gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht en Tilburg, de ministeries van Veiligheid en Justitie, Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de politie en het Openbaar Ministerie.

Verlenging

De inzet van de City Deal: CBS-microdata, een nieuwe samenwerkingsvorm en nieuwe methoden van data-analyse aan elkaar koppelen, om zo drugsproblematiek en het misbruik van vastgoed in kaart te brengen. Dat leidde voor de deelnemende gemeenten uiteindelijk tot een aantal inzichten en risico-indicatoren voor drugsproblematiek en het misbruik van vastgoed, die allemaal zichtbaar zijn in het dashboard Zicht op Ondermijning. Het dashboard is openbaar toegankelijk, maar de gegevens erop zijn nooit te herleiden naar individuele personen of bedrijven.

De City Deal beviel in de eerste jaren zo goed dat de samenwerking werd verlengd tot in de zomer van 2021. Niet alleen voegden zich enkele nieuwe partijen bij de samenwerking en kwamen er twee nieuwe subonderwerpen (verdachte transacties en brancheanalyses). Ook werd de zogeheten Zicht Op-methode ontwikkeld, vertelt Andy Clijnk, kwartiermaker van Zicht op Ondermijning.

‘Die methode gaat ervan uit dat de deelnemende gemeenten gezamenlijk onderzoeksvragen opstellen op het gebied van ondermijning. Vervolgens bekijken ook partijen als de politie en de Belastingdienst mee of deze vragen relevant en scherp genoeg zijn en bekijken data-analisten of er databronnen beschikbaar zijn om de onderzoeksvraag goed te kunnen beantwoorden.’

‘Zicht op Ondermijning is geen beleidsafdeling maar een uitvoeringsgerichte afdeling, die dichter op de praktijk staat dan gebruikelijk binnen het ministerie’

Van City Deal naar structureel programma

Na het aflopen van de City Deal in de zomer van 2021 werd besloten van Zicht op Ondermijning een structureel programma te maken. Dat is formeel ondergebracht bij BZK, maar opereert onafhankelijk [zie kader onderaan het artikel]. Het structurele programma werd op verschillende manieren flink verbreed, vertelt Clijnk.

‘Het programma richt zich sindsdien op veel meer vormen van ondermijnende criminaliteit dan alleen de oorspronkelijke drugsproblematiek, misbruik van vastgoed en verdachte transacties en brancheanalyses. Zo werken we nu bijvoorbeeld ook aan Zicht op Vakantieparken. Daarin gebruiken we de Zicht Op-methode om de wat wazige toestand op de vakantieparken helder in beeld te krijgen.

In de eerste fase bleek dat er geen duidelijke definitie van een vakantiepark was, dus hebben we die eerst vast moeten stellen. In de tweede fase bleek dat op veel vakantieparken de registratie van bewoners niet op orde is, dus daar zijn we nu mee bezig. Zo heeft Zicht op Vakantieparken voor gemeenten een soort opschonende werking, nog voordat we aan de echte onderzoeksvraag toekomen, die in dit geval gaat om het in kaart brengen van onder meer de schuldenproblematiek en het schoolverzuim bij bewoners van vakantieparken.’

Wisselende coalities

Een andere manier waarop het structurele programma breder is dan de City Deal-voorloper, is dat er nu wisselende coalities van samenwerkende partijen zijn. Met andere woorden: bij verschillende onderwerpen en onderzoeksvragen worden steeds alleen de relevante partijen gevraagd.

Clijnk: ‘We zijn nu bijvoorbeeld bezig met een verkenning mainports en logistiek: wat voor data hebben we nodig om ondermijnende criminaliteit in bijvoorbeeld de haven van Rotterdam in beeld te krijgen? Dan heb je ook gegevens nodig van de Douane - dat is voor ons een nieuwe partij in de samenwerking, net als het Rotterdamse havenbedrijf.’ Andere partijen, zoals het CBS, het Kadaster, de Belastingdienst en de politie, zijn bij vrijwel elk traject van Zicht op Ondermijning betrokken.

‘Zicht op Ondermijning werkt als een soort steen in de vijver, en biedt daar ook een handelingsperspectief bij’

Puzzelen

Clijnk wijst erop dat de landsadvocaat vanaf het begin af aan meekijkt bij een traject. ‘Hij stelt bijvoorbeeld de vraag: leuk, die onderzoeksvraag die jullie al samenwerkend hebben bedacht, maar mag het ethisch gezien allemaal wel en wat gaan jullie eigenlijk precies doen met het antwoord op de vraag? Partijen als gemeenten, de politie, de Belastingdienst en data-analisten die voor ons werken, zijn natuurlijk enthousiast om zoveel mogelijk te weten te komen. Daarom heb je wel een soort waakhond nodig die ervoor waakt dat er geen algoritme wordt gebouwd dat zou kunnen leiden tot iets als de Toeslagenaffaire.’

Naast de adviezen van de landsadvocaat is Zicht op Ondermijning bezig met het optuigen van een stevige adviescommissie, die bijvoorbeeld voor publicatie van onderzoeksbevindingen nog allerlei checks doet op het gebied van privacy en ethiek. Zoals: is hier sprake van etnisch profileren, of mag het juridisch gezien allemaal?

Zodra de onderzoeksvraag gezamenlijk bepaald is en de benodigde databronnen binnen zijn gehengeld, gaan de data-analisten van Zicht op Ondermijning aan het puzzelen. De kwartiermaker benadrukt dat de zogeheten probleemeigenaar – meestal de gemeente die het meest gebaat is bij het uitvoeren van het onderzoek – de leiding dient te nemen. ‘Zo’n gemeente is bijvoorbeeld ook verantwoordelijk om het algoritme dat we via Zicht op Ondermijning bouwen in het algoritmeregister te zetten. In zekere zin werkt Zicht op Ondermijning vooral faciliterend en staan we in dienst van de mensen die bij gemeenten of provincies tegen een probleem rondom ondermijning aanlopen.’

Steen in de vijver

Als de data-analisten van Zicht op Ondermijning het antwoord op een onderzoeksvraag bij elkaar gepuzzeld hebben, worden die gegevens beschikbaar gemaakt op het dashboard. Daarop kun je dan – puur als fictief voorbeeld bedoeld – zien dat 4,1 procent van de PGB-zorgaanbieders in de afgelopen tien jaar een veroordeling voor een delict heeft, waarvan tachtig procent drugs- of fraudegerelateerd, en dat deze zorgaanbieders ook hoger declareren dan andere aanbieders.

Clijnk: ‘Zicht op Ondermijning maakt dit soort zaken zichtbaar, als een soort steen in de vijver, en biedt gemeenten daar ook handelingsperspectief bij. We geven bijvoorbeeld suggesties welke vervolgstappen gemeenten kunnen nemen. Als Zicht op Ondermijning vaststelt dat er in een bepaald gebied wel erg veel PGB-zorgaanbieders zijn die veroordelingen hebben en erg hoog declareren, dan kan de vervolgvraag aan gemeenten bijvoorbeeld zijn: hoe zit de aanbesteding eigenlijk in elkaar, zou je daarbij vooraf niet eerst duidelijker moeten hebben welke partijen zich ervoor inschrijven?’

Zicht op Ondermijning beperkt zich tot preventie van criminele ondermijning, benadrukt de kwartiermaker. Voor opsporing is het programma niet bevoegd, daarvoor kunnen gemeenten terecht bij de politie of het Openbaar Ministerie. ‘Zo brengt het programma bijvoorbeeld wel leegstand van woningen in beeld en ook het mogelijke risico op criminele activiteiten op deze adressen. Of indicatoren voor het risico in een bepaald gebied op de werving van jongeren door criminele organisaties, onder meer door naar schooluitval en gezinssituaties te kijken. Omdat het gaat om preventie, is het niet gezegd dat dit soort problemen zich ook gaan verwezenlijken. Maar gemeenten krijgen in ieder geval een idee welke problemen er mogelijk gaan spelen en kunnen daarmee vooruit.’

‘Hoe interesseer je gemeenten om de juiste vragen te stellen en in het hele proces betrokken te blijven als probleemeigenaar, en uiteindelijk ook als eigenaar van de uitkomsten?’

Interbestuurlijke samenwerking

Hoe zorgen de wisselende coalities van Zicht op Ondermijning voor een soepele samenwerking met elkaar? Met het volgen van Zicht Op-methode komen de partijen meestal al een heel eind, stelt Clijnk.

‘Door het vroeg samenbrengen van alle relevante partijen voor het vinden van een goede onderzoeksvraag, ontstaat bij alle partijen voldoende commitment om het kunstje met elkaar te gaan doen. In de eerste, verkennende fase, maken we ook elkaars rollen duidelijk en smeden we de coalitie.’

Daarnaast ziet Clijnk vooral ‘kleine uitdagingen’ op het gebied van interbestuurlijke samenwerking. ‘Bij veel andere samenwerkingen is privacy een eerste grote barrière. Dan is de vraag: mogen deze partijen wel samenwerken en mogen we deze gegevens wel delen? Maar dat vormt voor Zicht op Ondermijning geen probleem omdat we keurig in de CBS-dataomgeving werken en we met gegevens werken die niet zijn te herleiden naar individuele personen of bedrijven.’

Goede onderzoeksvragen

Voor Zicht op Ondermijning is het komen tot goede onderzoeksvragen eigenlijk een groter probleem, gaat de kwartiermaker verder. ‘Vaak merk je in de samenwerking dat gemeenten maar beperkt volwassen zijn met data, waardoor het moeilijk is om van een soort onderbuikgevoel naar een werkbare onderzoeksvraag te komen. Dat maakt het voor gemeenten ook moeilijk om zelf verder aan de slag te gaan met de inzichten die Zicht op Ondermijning levert.’

Aan de voor- en achterkant van het samenwerkingsproces zitten dus soms wat haken en ogen, sluit Clijnk af. ‘Hoe interesseer je gemeenten om de juiste vragen te stellen en in het hele proces betrokken te blijven als probleemeigenaar, en uiteindelijk ook als eigenaar van de uitkomsten? Daarin komt ook de vraag terug of gemeenten in alle gevallen wel helemaal klaar zijn om op de manier van Zicht op Ondermijning samen te werken. Samenwerken is een proces waarin je moet groeien, en dat kan door in de sessies waarin je elkaar ontmoet gevoel te krijgen wat ervoor nodig is om in de samenwerkingsmodus te komen.’

Zicht op Ondermijning moet zo onafhankelijk mogelijk kunnen functioneren Het structurele programma Zicht op Ondermijning is formeel ondergebracht bij de afdeling Ondersteuning Bestuur van het ministerie van BZK, maar de beste plek om het programma te borgen was een hele zoektocht, vertelt Clijnk. ‘Zicht op Ondermijning is een club van een stuk of tien data-analisten die op een agile manier werken, met korte cycli. Dat bestaat eigenlijk niet binnen het ministerie. Zicht op Ondermijning is ook geen beleidsafdeling maar een uitvoeringsgerichte afdeling die dichter op de praktijk staat dan gebruikelijk binnen dit ministerie. Het ministerie wordt in de praktijk vooral geregeerd door de Kamer en de minister, maar voor Zicht op Ondermijning is het juist van groot belang dat wij onafhankelijk kunnen besluiten welke ondermijningsthema’s het belangrijkst voor de maatschappij zijn om te onderzoeken. De minister kan daarin dus niet prioriteren.’