Het imago van de ambtenaar: ‘Mensen onthouden negatieve ervaringen makkelijker dan positieve ervaringen’

Artikel | 09-08-2023 | 13:57

Samen met de bestuurskundigen Robin Bouwman en Lars Tummers voerde sociaal psycholoog Isa Bertram – als promovendus verbonden aan de Universiteit Utrecht – onderzoek uit naar de stereotypen die er over ambtenaren bestaan. Daarvoor ondervroegen de onderzoekers respondenten in vier verschillende landen: Nederland, Zuid-Korea, Canada en de Verenigde Staten.

Wat zijn de belangrijkste bevindingen van het onderzoek?

‘Als je naar de vier landen samen kijkt, worden er associaties als “dienstbaar”, “inflexibel”, “goed betaald”, “verantwoordelijk” en “serieus” genoemd. Als je per land kijkt, valt op dat de ambtenaar er in Zuid-Korea en Nederland iets minder goed op staat, maar de associaties in de Verenigde Staten en Canada juist best positief zijn.’

Hoe kijkt de Nederlander naar de ambtenaar?

‘De Nederlander heeft een gemengd beeld van de ambtenaar. De top tien van associaties met de ambtenaar is ongeveer voor de helft positief en voor de andere helft negatief. Er staan negatieve woorden in als “saai”, “lui”, “autoritair” en “inflexibel” en positieve woorden als “dienstbaar”, “verantwoordelijk” en “serieus”.’

Het is opvallend dat de ambtenaar er in een land als de Verenigde Staten beter op staat dan in Nederland. In Amerika doet het idee opgeld dat de overheid het liefst zo klein mogelijk is en de burger het vooral zelf moet zien te rooien.

‘Wij vonden het positieve beeld van de ambtenaar in de Verenigde Staten ook verbazingwekkend. Dat heeft er misschien ook mee te maken hoe wij het gevraagd hebben: in Nederland heeft het woord “ambtenaar” van zichzelf al een soort negatieve klank in zich. In het Engels gebruiken we het woord “public sector worker”, dat klinkt meteen heel anders. Als we in de Verenigde Staten hadden gevraagd wat de respondenten van een “bureaucrat” vinden, waren de antwoorden misschien heel anders geweest.’

Hebben we in Nederland een ander woord voor “ambtenaar” nodig?

‘Nee, ik denk dat je daar het probleem alleen maar mee verplaatst. Dat is net zoiets als allochtonen mensen met een migratieachtergrond noemen: uiteindelijk gaat het nog steeds om de cognitieve associatie die we zelf met de groep hebben. Het lijkt me dus beter om ervoor te zorgen dat er meer positieve associaties aan het woord “ambtenaar” gekoppeld raken.’

In hoeverre zijn de associaties die we aan de ambtenaar koppelen gebaseerd op de werkelijkheid?

‘Dat vinden we een moeilijk te beantwoorden vraag. Laten we vooropstellen dat heel veel ambtenaren heel hard werken. Daarnaast is er historisch gezien best veel veranderd in de manier waarop we vinden dat de overheid dient te functioneren. Lange tijd was het normaal dat de overheid bureaucratisch en traag was, maar met de opkomst van new public management in de jaren tachtig veranderde dat. De overheid moest vanaf toen net als een bedrijf gerund worden: efficiënt en draaiend op zo min mogelijk geld. Daarmee veranderde ook wat de maatschappij van een ambtenaar verwacht.

Maar de ambtenaar werkt uiteindelijk nu eenmaal in een systeem dat bureaucratisch is en vaak traag werkt, dus het is lastig om altijd aan de verwachtingen te kunnen voldoen. Daardoor is het stereotype ontstaan van de ambtenaar die eigenlijk veel harder zou moeten werken of niets voor elkaar krijgt. Dat beeld zie je voortdurend, ook in de media.’

In de jaren negentig-televisieserie Flodder zit het personage Sjakie: een lieve ambtenaar van de sociale dienst die de achterbuurtfamilie Flodder op weg probeert te helpen. Maar hij krijgt eigenlijk niet zoveel voor elkaar en de familie Flodder houdt hem voortdurend voor het lapje.

‘Dat typetje geeft wel een bepaalde tijdgeest weer van hoe er toen onder meer over de ambtenaar werd gedacht. Er bestaat ook een onderzoek naar hoe de ambtenaar in Amerikaanse media werd neergezet in de periode van ongeveer 1950 tot 2000. Dat was vaak als lui en kwaadaardig.

Maar er zijn ook andere voorbeelden, recenter ook. In de film Zootopia zit Flash, een luiaard – het dier – die werkt bij de Amerikaanse versie van het CBR. Hij praat heel langzaam en maakt voortdurend grapjes met collega’s, terwijl de burgers aan zijn balie snel iets nodig hebben. Flash is ook heel lief trouwens, hij lijkt wat dat betreft wel wat op Sjakie.’

Een andere conclusie van het onderzoek: hoe mensen naar ambtenaren kijken, hangt ook af van de groep waar ze deel van uitmaken. Hoe zit dat?

‘Dat klopt, mensen die zelf in het bedrijfsleven werken, hebben bijvoorbeeld een negatiever beeld van ambtenaren. Zij noemen vaker de associaties “conservatief”, “inflexibel” en “gaan op tijd naar huis”. Wat we ook hebben gevonden is dat mensen in een lagere inkomensgroep meer geneigd zijn om associaties als “autoritair”, “arrogant”, “streng” en “moeilijk” aan de ambtenaar te koppelen.

De perceptie die iemand van de overheid heeft, wordt ook bepaald door de rol die de overheid in iemands leven speelt. Iemand die in het bedrijfsleven werkt of zzp’er is, zal misschien niet zo vaak in aanraking met de overheid komen en als dat wel gebeurt, gaat dat misschien langzamer dan gehoopt. Daardoor ontstaat het bekende beeld dat het in het bedrijfsleven veel harder werken is dan bij de overheid.

Mensen die lager op de inkomensladder staan, zijn misschien ook sterker afhankelijk van de overheid. Ambtenaren kunnen in dat geval ook dingen over je leven bepalen, bijvoorbeeld of je een uitkering krijgt.’

Kwetsbare groepen hebben dus een negatiever beeld van de ambtenaar. Wat voor effecten heeft dat?

‘Dat weten we op dit moment nog niet, maar er zijn wel een aantal hypotheses. Het effect kan bijvoorbeeld gaan over de vraag wie er nog ambtenaar wil worden. Als steeds meer mensen door dat negatieve beeld van de ambtenaar afhaken, dan trek je uiteindelijk alleen een bepaald soort mensen naar de ambtenarij. Dan kom je met een kleine diversiteit in het werknemersbestand te zitten, gekeken naar karaktereigenschappen.

Ook kan het negatieve beeld sterk samen komen te hangen met het vertrouwen in de ambtenaar. Als iemand al het idee heeft dat de ambtenaar niet zijn best voor je gaat doen, of dat je toch niet zal krijgen wat je nodig hebt of alleen met heel veel moeite, zullen burgers niet meer zo snel naar de overheid stappen. Dan worden er dus wel allerlei mooie plannen gemaakt door de overheid, maar niemand maakt daar gebruik van omdat de ambtenaar toch vooral als inflexibele luie donder wordt gezien. Dat is zeker in het geval van kwetsbare burgers een treurige zaak.

Het effect zou ook negatief kunnen uitwerken op de prestaties van de ambtenaar, als een soort selffulfilling prophecy. Ambtenaren zouden kunnen denken: we werken hard, maar dat wordt niet gewaardeerd, dus waarom zou ik nog? Of burgers ervaren de dienstverlening van ambtenaren en de overheid als negatiever, omdat mensen vaak – onbewust – vooral de dingen zien die overeenkomen met hun verwachtingen. Daarover gaat ons laatste onderzoek.’

Staat het beeld van de ambtenaar helemaal los van de kwaliteit die ze daadwerkelijk leveren?

‘Dat zijn we nu aan het onderzoeken. Het is een feit dat de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid vaak een beetje ambigu is. Als je naar de Belastingdienst belt en je moet daar tien minuten in de wachtrij staan: is dat dan lang of kort? Private bedrijven hebben die wachtrijen ook, maar het probleem is dat de overheid een monopolie heeft op de diensten die zij levert: er is maar één Belastingdienst. Al moet ik daarbij ook zeggen: de overheid werkt soms inderdaad bureaucratisch en daarom duren sommige dingen lang, maar dat is ook met een goede reden.

Verder zie je dat mensen negatieve ervaringen over het algemeen makkelijker onthouden dan positieve ervaringen. En als we negatieve stereotypes of verwachtingen hebben, zien we een positieve ervaring vaak als de uitzondering. Er is dus een afwijking naar negativiteit en als je dat koppelt aan het beeld van het dalende vertrouwen in de overheid, dan stapelt het wel flink op.’

De overheid is soms bureaucratisch en langzaam, maar met een goede reden. Welke is dat?

‘Bij de overheid zit je met zo’n grote schaal en met zulke uitgebreide wet- en regelgeving dat je niet ontkomt aan een beetje bureaucratie. De dingen die de overheid levert zijn nu eenmaal anders dan die van de private sector. Het gaat vaak over zaken die je niet kiest en waar veel tegenstrijdige belangen spelen. En dan heb je ook nog de hele verantwoording en democratische legitimatie van het doen en laten van de overheid. Dat de overheid andere diensten levert dan de private sector betekent trouwens niet dat er niet af en toe kritisch gekeken mag worden naar hoe het systeem functioneert.’

Hoe kunnen we het imago van de ambtenaar wat oppoetsen?

‘Ik denk vooral dat we onszelf kritisch moeten afvragen: die stereotype ambtenaar die ik in het hoofd heb, zit zo’n persoon bij een bedrijf als KPN misschien ook? Je ziet sowieso dat er meer mobiliteit op de arbeidsmarkt is dan vroeger: eerder was het normaal om tientallen jaren op een functie bij de overheid te blijven zitten, maar dat is wel veranderd.

Ambtenaren die ik spreek zeggen allemaal: we zijn aan het veranderen als overheid, ook in wat we van onszelf verwachten. Dat heeft natuurlijk ook consequenties voor hoe er nieuwe mensen worden aangenomen en worden getraind. Ook veelzeggend is dat het Rijkstraineeprogramma tegenwoordig een van de meest gewilde jobs is na de studie. Daardoor wordt werken voor de overheid veel meer hot, hip en happening.’

Wat kunnen we in het bijzonder doen om het imago van de ambtenaar bij de meest kwetsbare groepen te verbeteren?

‘Dat weet ik niet, maar ik denk in ieder geval niet dat het onbegonnen werk is. Sommige mensen zeggen: we moeten transparanter zijn, uitleggen waarom dingen bij de overheid langer duren. Dat kan voor sommige mensen werken, maar andere mensen denken: daar heb ik geen boodschap aan, ik zit al heel lang op iets belangrijks te wachten en dat moet gewoon gebeuren.

Nu is het adagium bij de overheid: we moeten menselijk maatwerk leveren. Maar ja: wat betekent dat concreet? Dan heb je een soort nieuwe visie, maar de ambtenaren die het moeten uitvoeren weten alsnog niet hoeveel bewegingsruimte ze hebben en kunnen bang zijn op hun kop te krijgen als ze te ver buiten de gebaande paden gaan.’

Het imago van de ambtenaar opvijzelen betekent niet dat de dienstverlening ook automatisch verbetert.

‘We moeten ons niet blind staren op het imago van de ambtenaar, het verminderde vertrouwen tussen overheid en burgers is een groter probleem. Als je dan gaat proberen de ambtenaar op te hemelen, dan kan dat ook averechts uitpakken.

Veel komt ook neer op het zelflerende vermogen van de eigen dienstverlening: hoe gaat de overheid om met momenten waarop het verkeerd is gegaan? Ook is er de positieve bestuurskunde: onderzoekers die juist meer de positieve zaken van de overheid willen benadrukken, omdat burgers geneigd zijn om dingen te zoeken die bij het negatieve beeld passen.

Onthoud ook: we zijn allemaal mensen en als we kritiek krijgen, worden we defensief. Dat kan voor een blind spot zorgen. Onderzoek laat zien dat publieke managers dan kunnen zeggen: ja, mensen klagen, maar dat is omdat ze niet begrijpen hoe het werkt en een stereotype beeld van ons hebben, dus we hoeven ons niet te verbeteren. Maar soms is er wel degelijk een probleem in de dienstverlening en gaat het niet alleen om het imago – dan moet er wel de ruimte worden genomen om te kijken waar het beter kan.’

Lees hier meer over het onderzoek.