Hans Wilmink: ‘Als ambtenaar ben je geen “gewone” werknemer’
|
In het boek ‘Het recht op ambtelijk vakmanschap’ staan essays en interviews waarin wetenschappers en ambtenaren aan het woord komen over ambtelijk werk en ambtelijke organisaties. De acht aanbevelingen: 1. Om ambtelijk vakmanschap duurzaam te ontwikkelen moeten rijksambtenaren zich als ‘professionele professional’ opstellen. 2. Introduceer een gemeenschappelijk referentiekader voor ambtelijk vakmanschap binnen de Rijksoverheid. 3. Creëer veilige ambtelijke organisaties. 4. Introduceer een gemeenschappelijke opleiding waarin elke rijksambtenaar – actief in beleid, uitvoering en toezicht – wordt getraind in ambtelijk vakmanschap. 5. Transparantie is een plicht. Maak van actieve openbaarmaking de norm en doorbreek de cultuur van afschermen en verdedigen. 6. Geef de uitvoering het recht om in het openbaar het kabinet en de Tweede Kamer te laten weten hoe de uitvoering van wetgeving verloopt en wat er nodig is voor ambtelijk vakmanschap. 7. Beleid, uitvoering en toezicht richten zich samen op structureel leren en verbeteren. 8. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten boven in de gereedschapskist van rijksambtenaren komen te liggen. |
Verantwoordelijkheid aan burger én minister
31 jaar lang werkte Hans Wilmink als ambtenaar. Binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) bekleedde hij verschillende functies. Toch ging hij pas in de laatste jaren van zijn loopbaan en na zijn carrière echt nadenken over de rol en positie van de ambtenaar. Zijn reflecties resulteerden onder meer in twee essays die de publicatie ‘Het recht op ambtelijk vakmanschap’ openen.
‘Mijn stelling is meer en meer dat je als ambtenaar ook een belangrijke zelfstandige rol in de rechtsstaat hebt. Dat heb ik me toen ik werkte minder gerealiseerd', vertelt hij erover. ‘Hoewel we op BZK wel werden opgevoed met rechtstatelijke beginselen – mede door de rol en positie van de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving destijds - was de gedachte dat je de minister moest (be)dienen ook bij mij dominant.’ Maar die rechtsstatelijke rol kent nog drie andere aspecten, aldus Wilmink. Je hebt als ambtenaar een verantwoordelijkheid richting je de minister, het parlement, je eigen vak en de samenleving.
En dat eerste wordt nogal eens ondergeschikt gemaakt aan het laatste, weet Wilmink. ‘Ik heb meegemaakt dat een directeur-generaal over een bepaald onderwerp zei: laten we het niet moeilijker maken dan het al is, we weten wat de minister wil, dus bedien die minister. Terwijl: ik heb ook meegemaakt dat collega’s zeiden, laten we er toch met de minister over praten. Dan bleek dat de minister toch wel iets anders dacht dan de ambtelijke top verwachtte.’
De verantwoordelijkheid tegenover de minister, je eigen vak, het parlement en de samenleving kunnen ook samengaan. Wilmink vertelt: ‘Bij de afronding van een project zei de secretaris-generaal tegen mij: ik wil dat jij naar de minister gaat om jouw advies hierover te vertellen. Ik stuur de directie wetgeving ook naar de minister want die hebben een ander verhaal. En ik wil dat de minister beide verhalen hoort. Toen zei hij tegen mij, dat weet ik nog goed: wij weten allebei dat jij geen gelijk krijgt, dat de minister een andere weg volgt, want dat wil de politiek. Maar ik wil wel dat de minister ook dit verhaal kent’
‘In zo’n geval krijgt de minister scherper voor ogen wat de verschillende benaderingen kunnen zijn. Daarmee is die beter voorbereid als erover discussie moet worden gevoerd. Dan ben je als ambtenaar ook tevreden als je ongelijk krijgt, want je hebt je werk goed kunnen doen.
’Je bent niet de uitvoerder van de politieke wil van de minister zonder meer, maar iemand met een zelfstandige rol in de rechtsstaat’
Perverterende loyaliteiten
Toch zijn de verantwoordelijkheden van ambtenaren ook vaak strijdig met elkaar, of roepen op zijn minst spanningen op. Een ambtenaar krijgt ook te maken met verschillende vormen van (al dan niet vermeende) druk, uit de organisatie bijvoorbeeld, of vanuit de politiek. Als het gaat over hoe te reageren op die druk wordt vaak de driedeling van Albert O. Hirschman aangehaald: exit (weigeren, weggaan); voice (tegenspreken) of loyalty (zich schikken, toegeven) Bestuurskundige Mark Bovens heeft die drie gecombineerd, zo noemt hij bij de combinatie van exit en loyalty de stille werkweigering en stiptheidsacties: het loyaal zijn, doen wat er van je wordt verwacht, maar het proces toch op de een of andere manier spaak laten lopen (exit). Wilmink: ‘Maar je ziet ook een brisantere reactie: dat je volgzaam doet wat gevraagd wordt zonder verder na te denken. Dan ben je loyaal, maar er zit een element van exit in omdat je geen betrokkenheid meer opbrengt en geen eigen verantwoordelijkheid meer neemt. Dat heb ik perverterende loyaliteiten genoemd. Iedereen doet dat weleens, maar als je dat structureel doet, krijg je ongelukken zoals de toeslagenaffaire. Het is op de lange duur echt ondermijnend. Met je ambtelijke vakmanschap moet je als ambtenaar constant tegenwicht proberen te bieden aan het uitschakelen van de morele dimensie in het beleid. Om dat te kunnen doen heb je veilige organisaties nodig die hier ruimte voor bieden. ’
‘Je bent niet de recht toe recht aan uitvoerder van de politieke wil van de minister, maar iemand met een zelfstandige rol in de rechtsstaat, die de minister kritisch moet bedienen. Die kijkt wat beleid betekent in de samenleving, bekijkt of de informatie die naar het parlement gaat tijdig en goed is, en kijkt naar diens eigen vak en vanuit inhoudelijke expertise kritische kanttekeningen kenbaar maakt.’ Dát is volgens Wilmink ambtelijk vakmanschap.
Vooral de verantwoordelijkheid richting samenleving en burgers is heel belangrijk volgens Wilmink. ‘Besluiten van ambtenaren zijn machtsuitoefeningen die verstrekkende gevolgen kunnen hebben voor burgers. Dat moet je je heel goed beseffen.’
Toch weet ook Wilmink hoe lastig het is om de vier verantwoordelijkheden altijd goed te balanceren. ‘Dat is menselijk', aldus Wilmink, ‘er is een doel gesteld, je moet je werk afhebben, je hebt te maken met tijdsdruk. Het is niet mogelijk om altijd overal bij stil te staan. Daar moet je je niet door laten ontmoedigen. Een voetballer die steeds maar angst heeft voor de verkeerde pass zal blokkeren en nooit een goede voetballer worden. Je kan je normale werk als ambtenaar nooit in volledige balans doen. Maar het is wel heel erg belangrijk om het te proberen en stil te staan bij je verschillende verantwoordelijkheden.’
‘Iedere ambtenaar moet de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zo uit z’n mouw kunnen schudden’
Een ambtenaar is geen gewone werknemer
Wilmink ziet ook een andere moeilijkheid: de ambtenaar is de laatste decennia steeds meer gepositioneerd als een gewone werknemer. Mensen zien steeds minder in wat de bijzondere functie van de ambtenaar is. Een sluitstuk daarvan is volgens Wilmink het afschaffen van het recht op verregaande ontslagbescherming per 1 januari 2020. De bijzondere positie van de ambtenaar bleek daaruit: het recht beschermde tegen politieke invloed, bestuurders zouden op deze manier kritische ambtenaren niet makkelijk kunnen ontslaan. Wilmink: ‘Achteraf bezien is die voor de rechtspositie
misschien wel minder schadelijk geweest dan voor het besef – ook bij de politiek – van de ambtelijke rol.’
Volgens Wilmink is er ‘een vage visie’ op de rechten en plichten van ambtenaren. Dat moet anders. Hij pleit daarom voor een ambtelijke code. ‘Wat ontbreekt in de gedragscode integriteit rijk, is de uitwerking van een recht op ambtelijk vakmanschap dat de ambtenaar het recht geeft om integer te kunnen werken, volgens het brede begrip van integriteit: verantwoord en professioneel, ook als dat zijn of haar ambtelijke meerderen of politieke bestuurders niet goed uitkomt.’
Wilmink pleit ook voor een opleidingsaanbod dat samenhangt met die code, gericht op het onderwijzen in de rechtsstatelijke rol van ambtenaren. ‘Iedere ambtenaar moet de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zo uit z’n mouw kunnen schudden’, vindt Wilmink. ‘Dat zijn rechtsbeginselen, maar eigenlijk zijn het ook rechtstatelijke fatsoensregels.’ ‘Ambtenaren met een juridische achtergrond weten daarvan af, maar alle ambtenaren met andere opleidingsachtergronden krijgen nergens een stevige basis over wat het rechtsstatelijk precies betekent om ambtenaar te zijn.’ De grootste uitdaging is om niet te werken vanuit de regels en de letter van de wet, maar vanuit de beginselen en bedoelingen die daar achter zitten, aldus Wilmink.
‘Ik ben sceptisch over rijksbrede programma’s en over verdiepingsdagen, georganiseerd door externe adviesbureaus’
Blijf dicht bij de praktijk
Wat vindt Wilmink van rijksbrede programma’s zoals Dialoog en Ethiek, dat laatst ook negatief in het nieuws kwam? ‘Ik vind het goed dat er aandacht komt voor de morele dimensie. Dat het daar expliciet over gaat, is belangrijk’, vertelt Wilmink. ‘Goed dat zo’n programma dat nu neerzet.’ Maar voor de langere termijn pleit hij voor een andere aanpak.
‘Ik ben sceptisch over rijksbrede programma’s en over verdiepingsdagen, georganiseerd door externe adviesbureaus. Je moet op teamniveau intensief aan de slag met ambtelijk vakmanschap. Ga elke maand met elkaar zitten en bespreek wat je die maand bent tegengekomen in je werk, toets je werk aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.’
En wat als mensen daar geen tijd voor willen vrijmaken? ‘Dan gaat het kennelijk te weinig over de mensen en hun werk. Hou het heel dicht bij de praktijkervaringen. Het moet geen verplicht nummertje of cultuurtje worden. Die heb ik ook wel gehad. Dat werkt niet.’
‘Maak hier als teamleider tijd voor. En creëer een veilige sfeer waarin het delen van spanningen en fouten wordt gestimuleerd.’