‘Weg met die ambtelijke notities - eerst maar eens samen pizza eten’
Het klinkt simpel, maar is het niet altijd: voor goede interbestuurlijke samenwerking helpt het om elkaar als bestuurders in een informele setting te spreken. Bijvoorbeeld ‘s avonds, in een hok met pizza op tafel, praten over wat je met elkaar wilt bereiken. Dat zegt Jan Nathan Rozendaal, ervaringsdeskundige en burgemeester van de Veluwse gemeente Elburg. ‘De bestuurders in dat hok keken naar wat ze inhoudelijk belangrijk vonden, niet naar wie er nu precies de baas was.’
| Jan Nathan Rozendaal (1977) studeerde planologie en bestuurskunde aan Wageningen Universiteit. Daarna was hij onder meer: docent aardrijkskunde, schaduwfractielid en bestuurslid CU/SGP in Den Haag, trainee Bestuurlijke Zaken en uiteindelijk interimmanager, adviseur en trainer bij de provincie Zuid-Holland, interbestuurlijk programmaleider voor herijking interbestuurlijk toezicht en hoofd bij de programmadirectie Krachtig Bestuur bij het ministerie van BZK en ook wethouder in de gemeente Papendrecht. Sinds 2017 is hij burgemeester van de gemeente Elburg. |
Interbestuurlijk samenwerken staat specifiek vermeld in uw portefeuille. Waarom?
Jan Nathan Rozendaal: ‘Dat heeft te maken met mijn geschiedenis, want ik ben eigenlijk sinds het begin van mijn loopbaan bezig met interbestuurlijk samenwerken. Als interimmer liep ik een tijd rond bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de toenmalige directie Krachtig Bestuur, gericht op het versterken van interbestuurlijk samenwerken.
Ook werkte ik bij de Omgevingsdienst Haaglanden, waarvoor we met negen gemeenten, de regio en de provincie, een gezamenlijke milieudienst hebben opgezet. Een andere opdracht was het herstellen van de verhouding tussen de provincie Zuid-Holland en vijf waterschappen. En ook was ik programmadirecteur bij het nationaal Deltaprogramma over de toekomst van de Zuidwestelijke Delta. Dat bestuur bestond uit onder meer drie dijkgraven, drie gedeputeerden en daarnaast nog een aantal gemeenten.
In de profielschets voor de nieuwe burgemeester voor Elburg zochten ze iemand met ervaring in regionale samenwerking en die daar graag verbetering in wil aanbrengen.’
‘Bij interbestuurlijk samenwerken gaat het vooral om de menselijke kant’
Wat hebt u op uw voorgaande posities geleerd over interbestuurlijk samenwerken?
‘Bij Binnenlandse Zaken zeiden we altijd: contact gaat voor contract. Bij interbestuurlijk samenwerken gaat het vooral om de menselijke kant. Bij mijn installatie als burgemeester heb ik ook een aantal andere dingen benoemd die belangrijk zijn in de samenwerking.
Zo staat inhoud voorop. Als je inhoudelijk niets gemeen hebt, dan heb je ook niet veel samen te werken. De samenwerkingsstructuur zou altijd een afgeleide moeten zijn van de inhoud.
Vaak zie je namelijk dat als er in de samenwerking discussie is over de structuur, er eigenlijk iets aan de hand is met de inhoud of de cultuur van de samenwerking. Heel vaak komt het erop neer dat een probleem in de samenwerking zich laat oplossen door iets te veranderen op het vlak van de inhoud.
Dat zag je bijvoorbeeld in de Drechtraad, waar ik onder meer als wethouder in Papendrecht mee te maken had. Er was regelmatig discussie over de structuur van de Drechtraad. Een extern deskundige vroeg toen: maar wat is nu eigenlijk jullie inhoudelijke agenda? Die bleek toen inderdaad heel magertjes te zijn. Zonder inhoudelijke droom komt er geen einde aan de discussie over de structuur van de samenwerking.’
Wat bedoelt u daar precies mee?
‘Een samenwerking moet altijd een gezamenlijk doel of visie hebben waar je met elkaar naartoe wil. Het is cruciaal dat je daar ook vanuit bestuurlijke kant tijd in stopt. Toen ik bij de provincie Zuid-Holland zat en de relatie tussen die provincie en de waterschappen was verzuurd omdat er een gedeputeerde zat die te veel de baas wilde spelen, werd ik gevraagd daar verbetering in te brengen. Daar was ook ruimte voor omdat de nieuwe gedeputeerde meer de verbinding wilde maken.
Ik zei toen: we moeten nu niet weer een ambtelijke notitie gaan schrijven, maar die bestuurders een avondje met elkaar in een hok met pizza zetten. In het midden een paar blanco vellen en dan de vraag stellen: jongens, jullie willen beter met elkaar samenwerken, wat willen jullie de komende vier jaar precies met elkaar bereiken? Dat leidde tot vijf, zes belangrijke doelen en daarin is het ook heel belangrijk dat bestuurders de doelen zelf benoemen.’
Waarom werken dat soort sessies zo goed?
‘In samenwerkingen werkt het veel beter om de opgave centraal te stellen dan om puur naar de posities van alle partijen te kijken. De bestuurders in dat hok keken naar wat ze inhoudelijk belangrijk vinden, niet naar wie er nu precies de baas is. Het was ook veel concreter dan steeds maar weer vergaderen en onderhandelen. Probeer altijd de vorm van hoe je elkaar ontmoet, te doorbreken en niet vast te blijven zitten aan de saaie vergadertafel.’
‘Het is interessant dat het rijk recent juist wat meer een hiërarchische rol lijkt te pakken’
Gekeken naar de talloze regionale samenwerkingen, in allerlei soorten en maten, wordt in Nederland al aardig vanuit de opgave gewerkt. Zijn we daarmee ook beter geworden in interbestuurlijke samenwerking?
‘Dat denk ik wel, ja. Ik loop nu zo’n twintig jaar mee en weet nog dat ik een jaar of vijftien geleden bij de provincie Zuid-Holland de opdracht kreeg om een kerntaakdiscussie op te zetten: waar gaan we wel en niet over? Toen was daar ook net een rapport over verschenen van oud VVD-politicus Frank de Grave.
Kort door de bocht zei dat rapport: bespreek met elkaar wie waarvoor verantwoordelijk is, en als je je daarop richt, komt het goed. Op die manier kon ook gesnoeid worden in de bestuurlijke drukte, was de theorie. Dat hebben we bij de provincie ook gedaan, we hebben gesneden in het aantal bestuursoverleggen. Na die tijd heeft zich een kentering voltrokken. Nu is het veel meer de vraag: wat zijn de grote opgaven en wat ga je daaraan bijdragen? Die samenwerkingsgedachte is erg vruchtbaar.
Het interessante is dat het rijk recent juist wat meer een hiërarchische rol lijkt te pakken. Minister Hugo de Jonge geeft alle gemeenten een taakstelling voor sociale woningbouw. Vanuit zijn ambitie snap ik dat hij het zo voor elkaar probeert te krijgen. Maar volgens mij kan hij beter zeggen: beste gemeenten, wat hebben jullie van mij nodig om de woningbouw vlot te trekken? Elke gemeente wil wel bijbouwen maar loopt onder andere tegen het stikstofprobleem aan, terwijl het rijk nu tegen de gemeenten zegt: jij moet dit en dat bouwen.’
Is die directieve houding van het rijk een uitzondering?
‘Je ziet het de laatste tijd wel meer. Rondom het opvangen van vluchtelingen krijgen gemeenten ook een taakstelling van het rijk. Dat snap ik ook wel omdat sommige gemeenten op dit vlak niet leveren en dan kan zo’n taakstelling motiveren. Anderzijds lukt het wel om de vluchtelingen uit Oekraïne zonder taakstelling goed op te vangen.’
‘We zien twee gezichten van de provincie: enerzijds horen we: bouwen, bouwen, bouwen, anderzijds horen we: je kunt niet bouwen wegens stikstof’
In het licht van de talloze regionale samenwerkingen pleiten sommigen voor een extra, officiële bestuurslaag.
‘Zeker omdat je de regionale samenwerkingen ook voldoende democratisch wil legitimeren, snap ik die behoefte wel. Maar het ingewikkelde van ons land is dat de regio-indeling niet altijd even helder is.
Kijk bijvoorbeeld naar onze gemeente Elburg, in de kop van de Veluwe: we zijn economisch georiënteerd op Zwolle, maar als het gaat om sociale vraagstukken, hebben we minder met Zwolle en meer met de omringende gemeenten. En recreatie regelen we dan weer in een samenwerking waar álle Veluwegemeenten bij zijn aangesloten.
Een ander voorbeeld zijn de politieregio’s: die zijn nu binnen de grenzen van de provincies georganiseerd. De gemeente Elburg zit in de veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, samen met onder meer Apeldoorn en delen van onder meer de Achterhoek. Maar in Elburg komt criminaliteit helemaal niet uit die gebieden, maar juist uit Zwolle. Maar die gemeente zit in een andere veiligheidsregio.’
Bij uw aanstelling in 2017 sprak u van een ambitieus plan voor interbestuurlijke samenwerking voor de gemeente Elburg. Wat houdt dat plan in?
‘Al zo’n veertig jaar lang werkt de regio Noord-Veluwe intensief samen op allerlei vlakken. Toen ik burgemeester werd, hadden de deelnemende gemeenten (Putten, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Elburg, Oldebroek en Hattem) net besloten dat ze deze gemeenschappelijke regeling wilden ombouwen naar een lichtere vorm van samenwerking, met dienstverleningsovereenkomsten.
Maar in mijn ogen was daarin te weinig gekeken naar de inhoud van de samenwerking. Sociaal gezien is het logisch om de samenwerking voort te zetten, maar ruimtelijk-economisch gezien zijn de noordelijke gemeenten de laatste decennia meer op Zwolle georiënteerd geraakt en de zuidelijke gemeenten meer op Amersfoort. Het gebeid tussen Amersfoort en Zwolle is dus economisch uit elkaar getrokken. De vraag is dan: wat hebben we op dat vlak nog gemeen? Als er geen gezamenlijke inhoud is, gaat de relatie waarschijnlijk schuren.’
En nu?
‘Na een jaar hebben we besloten om op sociale thema’s met elkaar door te gaan, maar ruimtelijk-economisch afscheid van elkaar te nemen. We moesten even door de pijn heen, maar dat is gelukt. De vijf noordelijke gemeenten (Heerde, Hattem, Oldebroek, Nunspeet en Elburg) hebben nu een actieve economische agenda binnen de regio Zwolle.’
Hebt u een concreet voorbeeldproject?
‘Met drie gemeenten ontwikkelen we een bedrijventerrein langs de A28, waarvan de provincie de nieuwe afrit op de snelweg betaalt. Ook hebben we een verkenning gemaakt: stel, je wil duizend woningen bouwen en die zo goed mogelijk in het Veluwse landschap passen. Hoe doe je dat? De uitkomst is dat we kunnen bouwen zonder het landschap te verpesten. Sterker nog: met de bouw kun je zelfs een impuls geven aan het landschap.’
‘Er zit spanning tussen wat wij als gemeente zouden willen en wat de doelen van het rijk en de provincie zijn’
Het stikstofprobleem zal de bouw zo dicht bij de Veluwe er niet makkelijker op maken.
‘Veel bouwprojecten liggen inderdaad stil. We zien dus twee gezichten van de provincie: enerzijds horen we: bouwen, bouwen, bouwen, anderzijds horen we: je kunt niet bouwen wegens stikstof.
Hetzelfde zien we binnen de energietransitie. Langs de A28 zouden we graag een mooie lijnopstelling met windmolens willen realiseren omdat de provincie zegt dat we meer moeten doen in duurzame energie. Maar de provincie zegt ook: jullie mogen op die plek niet bouwen omdat daar ook wespendieven vliegen.
Dat is op dit moment het lastigste: er zit spanning tussen wat wij als gemeente zouden willen en wat de doelen van het rijk en de provincie zijn.’
Hoe los je zoiets op?
‘Als je een strategische agenda maakt voor de regio Zwolle, dan is dat vaak een behoorlijk abstracte agenda. Dat maakt het lastig om als burgemeester in je eigen raad en college uit te leggen wat je nu eigenlijk concreet voor Elburg hebt binnengehaald.
Ik kan zeggen: over tien jaar kunnen we de A28 verbreden. Dat is fantastisch, want dat had je in je eentje nooit voor elkaar gekregen, maar anderzijds levert het op dit moment niets op. Regio’s denken vaak in lange termijn, gemeenten denken veel meer op korte termijn en willen het liefst volgend jaar al resultaat zien.
Die twee horizonnen moeten we op slimme manier met elkaar verbinden. Ik denk dat het mogelijk is om een modus te vinden die kleine succesjes in de regio ook sneller zichtbaar maakt in de gemeenten. Als er binnen de samenwerking tien miljoen euro voor een groot project naar Zwolle gaat, zou er tienduizend euro naar de gemeente Elburg kunnen voor een paar kleinere projecten die ook bijdragen aan het grotere geheel.’