Yolanthe Sinnige: ‘De UDO geeft ambtenaren een instrument voor beleid dat werkt’
De Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) zag het licht in januari 2023. Dit instrument staat sindsdien ‘aan de basis van al het beleid dat medeoverheden raakt’. Ruim twee jaar later lopen of liepen er ruim zestig beleidstrajecten. Maar de UDO is nog niet overal gemeengoed, ziet een van de twee ontwikkelaars, Yolanthe Sinnige. ‘Dit is zo’n fundamentele verandering voor een enorme groep ambtenaren, dat vraagt om een lange adem.’
In de afgelopen decennia zijn op veel terreinen decentralisaties doorgevoerd, met als relatief recent voorbeeld de overheveling van zorg- en welzijnstaken naar gemeenten. Begin 2015 werden de uitvoering van de Jeugdwet, de Participatiewet en een herziene Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) – voorheen Rijkstaken – belegd op gemeenteniveau. Het motief voor een dergelijke beweging was altijd tweeledig: kostenbesparing enerzijds, nabijheid anderzijds. De andere kant van die medaille? Veel (rijks)beleid, wet- en regelgeving, bedacht in Den Haag, wordt nu uitgevoerd door decentrale overheden.
Anderhalf jaar voordat de UDO in de ministerraad zou worden vastgesteld, raakten Sinnige en Tom van der Lelij in gesprek met de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) over de vraag: wat doen we als er in de uitvoering van beleid geschillen ontstaan tussen Rijk en gemeenten? ‘Er ontstonden steeds meer gesprekken die aanleiding gaven om na te denken over geschilbeslechting of arbitrage wanneer het spaak loopt in die rolverdeling tussen overheden.’
Zo ontstonden er ook problemen in de jeugdzorg, en die zijn tien jaar later nog altijd aan de orde van de dag, vertelt Sinnige. ‘Uiteindelijk kom je dan tot de conclusie dat je ervoor wilt zorgen dat die geschillen überhaupt niet ontstaan. Je wilt het beleid simpelweg zo vormgeven, dat het uitvoerbaar blijft.’ In de anderhalf jaar die volgden heeft het tweetal, samen met VNG, IPO, UvW en een aantal kerndepartementen, gewerkt aan een instrument dat daarin moet voorzien: de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO).
’De bottomline is: als je een taak decentraal wilt beleggen, geef ‘m dan zodanig vorm dat ie uitvoerbaar is’
Kun je eens toelichten wat de UDO precies is en bedoelt te verbeteren?
‘Om te beginnen moet gezegd zijn dat we niet bij “nul” begonnen. Er waren eerder al bepalingen te vinden in de Gemeentewet en in de Financiële verhoudingswet die stellen dat nieuw beleid vanuit het Rijk altijd in overleg met medeoverheden tot stand moet komen, en dat de kosten die dat beleid hen oplevert vergoed moeten worden. BZK had daarin ook al een expliciete regierol. Het ministerie keek altijd mee op beleid dat werd ontwikkeld op andere kerndepartementen en dat raakte aan lagere overheden. Toch bleek dit alles niet voldoende effectief.’
De UDO probeert deze intenties meer structuur te geven?
‘Ja, en doet dat in drie vormen. Allereerst is het een filosofie. De zegt dat de Rijksoverheid de gemeenten, provincies en waterschappen zo vroeg mogelijk aan tafel moet vragen bij het vormgeven van beleid dat decentrale overheden raakt. Het bundelen van kennis, expertise en perspectieven moet leiden tot beleid dat zowel uitvoerbaar als doeltreffend is.
Ook is het een proces, een soort handleiding voor gedegen samenwerking die je stapsgewijs doorloopt. Van probleembepaling en doelstelling werk je zo met elkaar richting een of meerdere beleidsopties. Ten derde is de UDO een product: een openbaar verslag waarin de uitkomsten van de samenwerking staan beschreven. Als Memorie van Toelichting kan die uitkomst dan ook verwerkt worden in de uiteindelijke wettekst.’
En dat alles om beleid te maken dat werkbaar is voor medeoverheden?
‘Precies. Uiteindelijk hebben we het hier over de uitvoerbaarheid van beleid. De bottomline is: als je een taak decentraal wilt beleggen, geef deze dan zodanig vorm dat deze uitvoerbaar is voor gemeenten. Dat ze er voldoende middelen bij hebben, de juiste mensen voor kunnen vinden. Zorg dat het niet in strijd is met ander beleid, of dubbel werk oplevert.’
’In een kleine twee jaar hebben we al meer dan zestig UDO-trajecten uitgevoerd – best een mooi aantal’
Kun je dat illustreren met een voorbeeld?
‘We hebben inmiddels meer dan zestig UDO-trajecten die nu lopen of afgerond zijn in verschillende varianten. Dat is best een mooi aantal in nog geen twee jaar. Een mooi voorbeeld is de Wet Versterking Regie op de Volkshuisvesting. Hier hebben we in overleg met de VNG en het Interprovinciaal Overleg (IPO) een onderzoeksbureau gevraagd om het proces te begeleiden. Dit heeft een rapport opgeleverd met suggesties om de lagere wet- en regelgeving beter uitvoerbaar te maken voor medeoverheden. Deze suggesties zijn door het Rijk meegenomen bij de verdere uitwerking van die lagere wet- en regelgeving.’
Wat maakt nu dat zo’n traject slaagt?
‘Om een traject écht als geslaagd te kunnen bestempelen is het wel nog wat vroeg. Als je een UDO hebt afgerond, volgt er nog een wetgevingstraject van ongeveer anderhalf jaar. Daarna wordt de wet ingevoerd en zie je meestal pas na jaren in de praktijk of de wet aan de verwachtingen voldoet. Daarom zeggen we dat we in 2028 pas echt de balans opmaken. Dan hebben we waarschijnlijk een aantal wetten die al een jaar of drie in werking zijn en kunnen we zien of gemeenten daadwerkelijk beter uit de voeten kunnen met die wetten.’
Vanuit procesmatig perspectief stemt het hoopvol?
‘Je merkt dat departementen ons steeds vaker weten te vinden als ze een wetswijziging willen doorvoeren die gemeenten raakt. Ze begrijpen dat ze nu een UDO moeten doen en vragen ons hoe ze dat moeten aanpakken. Het wordt steeds normaler, maar het vraagt ook het nodige van de koepelorganisaties. Voorheen werden ze vaak pas geconfronteerd met een wetsvoorstel in een vergevorderd stadium. Nu denken zij actief mee over de vormgeving ervan.’
Daar zijn zij toe verplicht?
‘De UDO is een verplichte kwaliteitseis van nieuw beleid. Het initiatief daarvoor ligt wel bij het kerndepartement dat in opdracht van een bewindspersoon begint met de vormgeving daarvan. Als een departement de UDO niet toepast, moeten ze dat in de memorie van toelichting vermelden.’
’We spreken bij departementen, verzorgen modules bij de Academie voor Wetgeving en werken met Rijkstrainees: een olievlekbenadering’
Dat gebeurt?
‘Die optie is er op het moment dat het Rijk en decentrale overheden er samen echt niet uitkomen. Staatsrechtelijk gezien heeft het Rijk dan doorzettingsmacht, maar de UDO verplicht er wel toe dat zo’n keuze nu goed verantwoord wordt.’
Hoe uitvoerbaar is die uitvoerbaarheidstoets eigenlijk?
‘Dat verschilt per traject en hangt af van de mensen met wie je aan tafel zit. Er heerst altijd spanning tussen politiek momentum en ambtelijke gedegenheid. Een UDO vraagt tijd en daarmee soms ook stevigheid van een ambtenaar richting een bewindspersoon. Maar als je het UDO-traject goed inricht ben ik ervan overtuigd dat je uiteindelijk tijd terugwint doordat het beleid breed gedragen en werkbaar zal zijn.
Dat idee proberen we momenteel gemeengoed te maken. We gaan langs bij departementen en houden presentaties. We merken dat er altijd mensen zijn die zeggen: "Ik ga binnenkort starten met zoiets, fijn dat ik het weet." We doen dit ook bij koepels zoals de VNG. Daarnaast hebben we modules bij de Academie voor Wetgeving en werken we met Rijkstrainees. We kiezen voor een olievlekachtige benadering.’
En is men in staat dat gedachtegoed voort te zeggen?
‘Wat we wel zien is dat de term ‘uitvoerbaarheidstoets’ nog wel eens voor verwarring zorgt. Het woord toets kan de gedachte oproepen dat het om een eenmalig weegmoment gaat aan het einde van de beleidsvorming, terwijl de UDO een proces is waarin vanaf de start samen met medeoverheden wordt opgetrokken en meerdere beleidsopties worden verkend.’
’Het is niet jouw baan om snel een wet naar de Kamer te brengen – neem de tijd om vanuit expertise, gezamenlijk tot beleid te komen dat wérkt’
Wat moet de Kamerbrief van 31 maart teweegbrengen in dit verhaal?
‘Met de Kamerbrief hoop ik op aandacht voor de UDO en het belang ervan. Het moet ook voor politici helder zijn waar dit instrumentarium voor dient. Ook denk ik dat de Kamer zijn voordeel kan doen met de uitkomsten van zo'n UDO bij de behandeling van wetsvoorstellen. De UDO kan hen helpen om na te gaan in hoeverre er is gekeken naar de uitvoerbaarheid van beleid, maar ook denk ik dat deze kennis richtinggevend kan zijn bij het indienen van initiatiefwetsvoorstellen. Het zou mooi zijn als men in de politieke arena meer doordrongen raakt van de mogelijkheden die de UDO bij de uitvoerbaarheid van hun ideeën kan bieden.’
Wat wil je beleidsambtenaren meegeven?
‘Mijn oproep aan collega’s op de kerndepartementen is: besef dat het als beleidsambtenaar niet enkel jouw baan is om snel een wet naar de Kamer te brengen. Het gaat erom de tijd te nemen en vanuit expertise tot beleid te komen dat werkt, dat het probleem kan oplossen. Dat is de kern van je baan: problemen oplossen en beleid maken dat daarbij kan helpen.’
De UDO geeft de ambtenaar daar nieuwe munitie voor?
‘Ik geloof dat de implementatie van de UDO kan bijdragen aan een cultuurverandering binnen de overheid, waarbij samenwerking en communicatie tussen verschillende bestuurslagen de norm wordt. Het vraagt van beleidsmakers dat medeoverheden echt vanaf de start betrokken worden bij het maken van beleid. En dat er samen wordt nagedacht hoe dit beleid vormgegeven moet worden. Zodat dat beleid uitvoerbaar is voor medeoverheden en werkt voor de mensen die zij dienen.’