Hoe de Implementatiekloof al heel lang bestaat maar toch beetje bij beetje wordt gedicht
Een halve eeuw geleden wisten we al: de wereld van beleid en beleidsmakers verschilt van de wereld van praktijk en street level bureaucrats. Dit jaar vieren we de vijftigste verjaardag het -toen- baanbrekende boek van Pressman en Wildavsky: Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland. Bondig samengevat: datgene wat in een nota beloofd wordt, zal in de praktijk lang niet altijd op die manier uitgevoerd worden. Zij doopten deze karakteristiek tot de ‘implementation gap’: het verschil dat ontstaat tussen voorgenomen beleid en uitgevoerde praktijk. Hoe gaan we daar nu mee om?
Vijftig jaar geleden wisten we dus al dat implementatie van beleid geen zaak van ‘recht toe recht aan’ is: ‘implementation does not refer to creating the initial conditions.’ 1 Wat hebben we sindsdien (bestuurskundig) opgestoken?(*)
Ook aan het begin van de 21ste eeuw stelden bestuurders, politici en beleidsmakers vast dat ‘beleid in de praktijk brengen’ nog lang niet gemakkelijk is. Bijvoorbeeld als het om ruimtelijke ordening gaat. In 2003 stelt emeritus-hoogleraar Priemus vast dat beleid rond stedelijke vernieuwing slecht aansluit op de praktijk. Er is ‘in ons land een overkill aan beleidsontwikkeling en beleidsvoorbereiding, maar [...] de beleidsuitvoering en de beleidshandhaving [blijft] daarbij structureel achter [...]. In zijn woorden een voorbeeld van: ‘te veel woorden, te weinig daden.’ 2
Daarin staat de ruimtelijke ordening niet alleen. Mosse (2005) laat zien dat ook in de wereld van ontwikkelingsorganisaties (en andere NGO’s) beleid en praktijk nogal uiteen kunnen lopen. 3 Ontwikkelingsorganisaties kunnen als het ware verschillende gezichten laten zien, al naar gelang de situatie daar om vraagt. Waarbij de nuchtere constatering van Mosse luidt, dat datgene wat in een subsidieaanvraag voor een pilotproject wordt aangevraagd, in de praktijk anders wordt uitgevoerd.
De wereld van ‘beleid maken’ is – blijkbaar nog steeds - een fundamenteel andere wereld, dan de wereld van de mensen die dit beleid worden geacht te implementeren.
Maar: waaraan ligt dat dan?
Allereerst: instituties en individuen maken elk hun eigen afwegingen, zo stelt Czarniawska in 1997 vast. Dat leidt ertoe dat er tijdens het bedenken en uitvoeren van beleid veel kleine (en soms ook grote) netwerken ontstaan, zo ontdekte Klijn (2009). 4
Ook beleidsvraagstukken zelf gedragen zich niet ‘netjes’: bij het afstemmen van beleid, of bij de aanpak van een vraagstuk blijkt de werkelijkheid vaak complexer, weerbarstiger en onleesbaarder. We spreken dan van wicked problems.
Verschillende netwerken
Terwijl we bezig zijn om dergelijke weerbarstige vraagstukken beet te pakken, ontstaat een veelvoud aan formele en informele netwerken. Klijn onderscheidt drie typen: policy networks, inter-organizational service delivery and implementation networks en zogenaamde governance networks. 5
Een policy network zet in op het genereren van ‘shared frames of meaning’: hebben we met elkaar hetzelfde beeld van het vraagstuk? Een service delivery and implementation network houdt zich vooral bezig op ’getting the job done.’ Een dergelijk netwerk ontstaat meestal lager en lokaler in de hiërarchie en wordt gekenmerkt door een sterke onderlinge verbondenheid van de lokale spelers, bestuurders of uitvoerders in zo’n netwerk. De derde vorm van netwerken zijn de governance networks: netwerken die vooral focussen op de interbestuurlijke samenwerking tussen overheidslagen.
Steeds vaker ontstaan zo nieuwe implementatienetwerken, die zich in een los-vaste verhouding tot de beleidsdirecties van de rijksoverheid verhouden. Ook dat weten we best al even. Rhodes (1997) alsook Milward en Provan (2000) noemen dit de ‘Hollow State’. Waarbij de rijksoverheid steeds minder van de directe uitvoering is, maar uitvoering van beleid van zich ‘af’ organiseert: diensten en andersoortige policy outputs worden dan door andere organisaties geleverd. 6 Teisman en Klijn (2002) constateren op hun beurt dat het speelveld (nog) complexer geworden is door nieuwe samenwerkingen met – onder andere - marktpartijen. Hoe meer spelers, hoe lastiger ‘joint decision making’ wordt. 7
We maken het complex/het is ook best complex
Kort samengevat: in bestuurlijke netwerken (policy networks) gelden andere wetten dan in de materiële netwerken (implementation networks). In implementation networks ontstaan nieuwe identificaties: andere actoren (dan de bestuurders) zijn aan zet, en ook zij voegen nieuwe opvattingen en ideeën toe aan de bestaande.
Eigenlijk maken we het zo met elkaar best ‘complex’. Al die interacties en onderhandelprocessen, een veelvoud aan betrokkenen, verschillende inzichten en percepties: het is niet gek dat dit lastig bij elkaar te brengen is. 8
Er is meer aan de hand: er is ook sprake van een bijna fundamenteel ‘elkaar niet begrijpen’: “This complexity is not just due to the fact that many actors are involved. It also has to do with the development of different perceptions on the problem and preferable solutions and strategies. […] Moreover, the government itself is unable to take a clear position in this debate.” 9
Is er nog hoop?
Als we al vijftig jaar met een vergelijkbaar probleem worstelen, is er dan nog zicht op een oplossing? Kort gezegd: jazeker. Allereerst, omdat we in de afgelopen decennia ook niet exact stilgezeten hebben. Allerhande programma’s en initiatieven rond interbestuurlijke samenwerking hebben al een stevige basis gelegd onder overheidsprogramma’s. Voorbeelden zijn het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, waarin het ministerie van BZK zich laat leiden door wat er bottom up wordt ontwikkeld, en de regiodeals, waar dezelfde beweging wordt gemaakt. En denk ook aan de Uitvoerbaarheidstoets (UDO) uit de Actieagenda Sterk Bestuur. De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen gaf hiervoor in 2020 de modelmatige onderbouwing.
Gaat dat nu dan altijd goed? Nee. Maar verbetering is er absoluut te zien. Ook in de samenwerking met marktpartijen en kennisinstellingen - zie de Brede Welvaart Dialoog Eindhoven, Midpoint in Brabant en de Achterhoek Board - is er al veel veranderd en verbeterd. En tot slot is ook de interactie met inwoners van Nederland – de samenleving zelf - steeds pregnanter op het netvlies van de overheid verschenen. In de vorm van democratische vernieuwing, in de vorm van burgerberaden en langjarige participatieprocessen.
Wenkend perspectief
Ook een recente dissertatie biedt een fraai en wenkend perspectief. Van de Mosselaer (2022) laat zien dat het goed inrichten van vijf elementen (aanvoerderschap, transparantie, verantwoording, toekomst-oriëntatie en zeggenschap) bijdraagt aan een beter (implementatie)proces. Dat zijn vijf elementen die gaan over het hoe. Over het tactische niveau.
In zijn ogen zijn bestuurders en beleidsmakers vooral bezig met het strategische vraagstuk: het waarom - hoe ziet ons energiebeleid er anno 2035 uit? En vragen ze van de praktijk vooral om dat operationeel in te vullen: wat kunnen we dit jaar daaraan al doen? Op die manier komt het nadenken over hoe er wat bekaaid vanaf: welke stappen moeten we dan in de komende twee, drie jaar zetten om de beoogde doelstellingen in 2035 ook daadwerkelijk te realiseren? Alle reden om nu juist over de tactiek beter na te gaan denken. Soms lijkt het interbestuurlijk veld best veel op een voetbalclub.
Noten
1. Pressman, Jeffrey L., and Aaron Wildavsky. 1984 (derde editie). Implementation. How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It's Amazing that Federal Programs Work at All, (Berkeley, CA: University of California Press). Dit citaat is afkomstig uit het voorwoord bij de derde editie (1984) p. XXII.
2. Hugo Priemus, in: B & G juli / augustus 2003, pp. 19 – 25.
3. David Mosse, Cultivating Development: An Ethnography of Aid Policy and Practice, (2005)
4. Erik-Hans Klijn ontdekte dat de wereld van beleid en implementatie tjokvol kleine en grote netwerken zit: “the world of policy-making and implementation seems to be full of networks” In: ‘Policy and implementation networks, managing complex interactions’ in: Cropper, Steve, Ebers, Mark, Huxham, Chris and Ring, Peter Smith (eds), The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations, (Oxford, 2009) p. 118.
5. Erik-Hans Klijn, ‘Policy and implementation networks, managing complex interactions’ in: Cropper, Steve, Ebers, Mark, Huxham, Chris and Ring, Peter Smith (eds), The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations, (Oxford, 2009) p. 122.
6. Rhodes, Milward en Provan geciteerd in: Erik-Hans Klijn, ‘Policy and implementation networks, managing complex interactions’ in: Cropper, Steve, Ebers, Mark, Huxham, Chris and Ring, Peter Smith (eds), The Oxford Handbook of Inter-Organizational Relations, (Oxford, 2009) p. 126.
7. Geert R. Teisman Erik-Hans Klijn (Erasmus University Rotterdam, Netherlands), Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? In: Public Administration Review • March/April 2002, Vol. 62, No. 2, pp. 189-198.
8. Geert R. Teisman Erik-Hans Klijn (Erasmus University Rotterdam, Netherlands), Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? In: Public Administration Review • March/April 2002, Vol. 62, No. 2, pp. 189-198.
9. Geert R. Teisman Erik-Hans Klijn (Erasmus University Rotterdam, Netherlands), Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? In: Public Administration Review • March/April 2002, Vol. 62, No. 2, pp. 189-198
Meer weten? Lees:
|