De Vierde Macht: ‘Herstel van vertrouwen begint met herstel van relaties’
Wat moet je als hedendaagse ambtenaar? Het gevoerde beleid kun je niet in overeenstemming brengen met je geweten. Je wilt tegenspreken en dat kan officieel wel, maar officieus weet je dat het desastreus is voor je carrière. Je hebt bij de (nieuwe) ambtseed gezworen ‘in het belang van de samenleving te werken’, maar wat is dat eigenlijk? Wie worstelt met zulke vragen, kan zich verdiepen in de essaybundel ‘De Vierde Macht, reflecties op een goede overheid’ (ISVW). Met bijdragen van onder meer Marcia Luyten, Afshin Ellian, Annemieke Nijhof, Boudewijn Steur, Henk den Uijl en Ilja Leonard Pfeijffer. Na veel hoofdbrekens lijkt de oplossing te liggen in het herstellen van de relatie tussen ambtenaar en politicus, en tussen ambtenaar en burger.
Anne-Marie Buis, programmamanager van het rijksbrede programma Dialoog & Ethiek, bracht vooraanstaande bestuurders, filosofen en politieke denkers in deze bundel bij elkaar om te reflecteren op het functioneren van de moderne overheid.
Want, zei ze bij de presentatie van de bundel in november 2024: ‘Als je als ambtenaar het goede wil doen, stuit je in praktijk op allerlei uiteenlopende belangen en dilemma’s. En dan blijkt de rol van de ambtenaar helemaal niet zo eenduidig. We dienen de politiek, maar ook de samenleving. We moeten opgavegericht en mensgericht werken. En mede door het toeslagenschandaal krijgt ook de rol als bewaker van de democratische rechtsorde meer nadruk. Ik denk dat democratie geen vanzelfsprekend eindstation is en die democratie regelmatig onderhoud nodig heeft. Hierbij is het belangrijk scherpte te krijgen in de precieze rol en taak van de ambtelijke dienst in relatie tot politiek en samenleving. Die rol is voor meer interpretaties vatbaar waarbij accenten kunnen verschuiven. In een proces van voortdurend wederzijdse beïnvloeding vormen overheid en samenleving elkaar door de tijd.’
Wat schotelt ze de hedendaagse ambtenaar dan voor? Een selectie.
De auteurs lijken heel goed weten wat ‘we’ niet willen, maar een positief vrijheidsideaal ontbreekt
Eigen identiteit eerst
Filosoof en rijksambtenaar Jozef Waanders trapt af met het aanhalen van de historicus Marcel Gauchet. Deze ziet in de samenleving én (dientengevolge) ook in de psyche van het individu een ‘autonome wending’: ‘Nog nooit [...] kregen zoveel identitaire ervaringen het woord.’
Eigen autonomie als hoogste goed zien, dat is niet alleen funest voor de uitvoeringsmacht van de overheid, maar ook voor het denken in termen van algemeen belang en – zelfs- de publieke rede. Samengevat, worden sociale voorzieningen dan gezien als een ‘recht van het individu’ in plaats van ‘met elkaar zorgen voor elkaar, als dat nodig is.’
Ook beschouwingen over de kwalijke dominantie van het liberale denken (als in neo-liberalisme) zijn in de bundel te vinden. Waarbij geconstateerd wordt dat ‘we’ heel goed weten wat we niet willen, maar het aan een positief vrijheidsideaal ontbreekt.
In dergelijke essays is de receptuur voor het beter (laten) functioneren van de overheid relatief overzichtelijk: de overheid moet haar publieke taken (die nu vaak aan de markt worden overgelaten) weer oppakken én met een inhoudelijke visie op het functioneren van het land komen. Dat dit laatste verlangen toch vooral een oproep aan politici en gekozen bestuurders is, is niet scherp in ieder essay te vinden. ‘De’ overheid is dan toch al snel een amalgaam waarin de complexe wereld van ambtenarij, uitvoeringsorganisaties, ministeries, gemeenten, bestuurders, politici enTweede Kamer op één hoop wordt gegooid.
Overheden maken zich druk over ‘goed bestuur’, maar vergeten dat de toetsen bij de mensen in de samenleving
Met bezorgdheid en liefde
Het essay van Henk den Uijl (onderzoeker en bestuurder bij de NSOB) gaat juist in op de ambtenarij. Op (ambtelijk) activisme. Op hoe de ambtenaar het beste het algemeen belang kan dienen. Den Uijl brengt daartoe een filosofisch onderscheid aan in wat we onder het algemeen belang mogen verstaan. Algemeen belang zou je kunnen definiëren als een democratisch algemeen belang én in een transcendent algemeen belang. Waarbij hij Ilja Leonard Pfeijffer’s Alkibiades aanhaalt: ‘Het volk, dat zijn net mensen. Ze hebben dromen nodig. Ik geef hun een gemeenschappelijk ideaal dat zin geeft aan hun leven.’
Aan de ambtenaren is het om ‘met bezorgdheid en liefde’ naar deze verwoordingen van dromen te kijken en ze te meten aan rechtvaardigheid en de vigerende wet- en regelgeving. En op die manier als een ‘feedbackloop te functioneren tussen politiek en concreet samenleven’. Waarbij terughoudendheid vereist is.
Ambtenaren dragen op deze manier bij aan ‘goed bestuur’. Wat we daaronder zouden kunnen verstaan, daarop reflecteert Boudewijn Steur. Als topambtenaar heeft hij in de afgelopen decennia gezien hoe de onderliggende waarden, die we aan goed bestuur koppelen, in aantal toenemen. Anno vandaag reppen we dan bijvoorbeeld over waarden als ‘transparant, integer, toegankelijk en responsief’. Waarbij oude waarden als rechtsgelijkheid, rechtmatigheid en resultaatgerichtheid net zo belangrijk zijn gebleven.
Kortom, zo stelt Steur vast: als we als overheden zo druk bezig zijn, om met elkaar vast te stellen wat ‘goed bestuur’ is, zijn ‘we’ dan wellicht niet vergeten om bij mensen (de samenleving) te toetsen of zij zich in die beelden herkennen?
Aan de vierde macht is het in dit tijdsgewricht dan om ‘standvastig, illusieloos en verantwoordelijk te handelen’
Wat wil het volk?
Op dat beeld van ‘een overheid die door de burgers [daadwerkelijk] wordt begrepen’ borduurt filosoof Gijs van Oenen door. Snedig formuleert Van Oenen dat de overheid er ‘sinds de Franse Revolutie’ daadwerkelijk beter aan doet zich iets van de wil van het volk aan te trekken.
Tegelijkertijd schept dat verantwoordelijkheid bij burgers. Als wij als mensen gedwongen zijn om vrij te zijn (Rousseau, Sartre) én invloed wensen, dan is een ‘zelfdenkende samenleving’ (Habermas) daarvoor wel een voorwaarde. En juist daaraan, zo suggereert Van Oenen, lijkt het vandaag de dag te ontbreken. Zie de tegendemocratische burger, die alle democratische rechten aangrijpt om te tarten. Om tegen te werken.
Aan de vierde macht is het in dit tijdsgewricht dan om ‘standvastig, illusieloos en verantwoordelijk te handelen.’ Met oog voor de lange lijnen, zo lijkt Van Oenen te constateren. Om op die manier de staat te verdedigen tegen ‘de politieke waan van de dag’.
Ambtenaren en inwoners mogen elkaar (weer) wat vaker in de ogen kijken en hun wederzijdse verlangens uitspreken
Verlangen en liefde
Bestuurder Annemieke Nijhof op haar beurt, brengt het perspectief van de ambtenaar in. Met de kernvraag of de ambtenaar het goed, dan wel het goede moet doen. Anno vandaag wordt ‘goed’ in haar ogen gedefinieerd als ‘legitiem’ en ‘doelmatig’. Waarbij het eerste begrip (vooral) geleid heeft tot een juridificering van beleid. En het tweede tot sterke taakbewustheid (lees: versmalling).
Samengevat leidt dat ertoe, dat een ambtenaar pas in actie komt als overheid en wetgever de taakuitvoering scherp omschreven hebben. ‘Taakafbakening’ heet dat dan. Hetgeen niet altijd leidt tot ‘het goede doen’.
De oplossing in de ogen van Nijhof? Werken vanuit (wederzijds) verlangen én liefde. Als ambtenaren en inwoners elkaar (weer) wat vaker in de ogen kunnen kijken, én mogen uitspreken welke verlangens er leven (wederom: wederzijds) en elkaar met liefde tegemoet treden, dan zou Nederland er een stuk beter bij liggen.
Ambtenaren moeten in deze tijden een baken van ‘stabiliteit en vertrouwen’ zijn en ‘elke schijn van partijdigheid voorkomen
Ongekozen en ondergeschikt
Jurist en filosoof Afshin Ellian, op zijn beurt, laat zien waar in zijn ogen de grenzen van verlangens liggen. In eerste aanleg is het aan de ambtenaar om loyaal te zijn, zo leest zijn essay. Waarbij de ambtenaar ‘een ongekozen functie vervult, die ondergeschikt is aan de politiek’. Waarbij een ambtenaar zich terecht verzet in een totalitair regime, maar waarbij – in de ogen van Ellian – de vorm van verzet in een democratie sterk ingeperkt is. Het is aan de Tweede Kamer om ‘doelmatigheid, legaliteit en legitimiteit’ te beoordelen. En aan de rechter om over wetgeving te oordelen. Ambtenaren moeten in deze tijden een baken van ‘stabiliteit en vertrouwen zijn voor burgers’. In de ogen van Ellian kan dat alleen als zij ‘elke schijn van partijdigheid’ weten te voorkomen.
‘Weg van het wantrouwen tussen de eisende burger en de niet zo goede overheid’
Alles overziend
Journalist en schrijver Marcia Luyten overziet in het laatste essay de opbrengst van de bundel. En rijgt een aantal prachtige zinnen aan elkaar: ‘Eerder draaide het om betere motorolie (New Public Management) en een nieuw vizier op de doelgroep (geen burgers maar klanten); nu draait het om een nieuwe laklaag (goed bestuur). Maar het wezen van de overheid lijkt onveranderlijk.’
Maar, zo stelt ze ook vast: ons denken over wat ambtenaren zouden moeten doen, is gekanteld. En wel op drie manieren: inhoudelijke kennis is ingewisseld voor procesmanagement, promotie is (vooral) afhankelijk van loyaliteit en minder van inhoudelijke verdiensten. En de taakopvatting van ambtenaren is steeds meer verworden tot het ‘uit de wind houden van de bewindspersoon’.
Maar ook de media zijn veranderd: ‘steeds meer journalisten gaan steeds agressiever te werk’. En tot slot, is ook de burger veranderd, zo stelt Luyten vast. We zijn dwingend geworden. Veeleisend: ‘De klant verwacht, nee eist dat hij wordt bediend.’
En dus kan het niet anders, dan dat we terug moeten naar de basis, aldus Luyten. Naar burgers, die gemeenschapszin weer als vanzelfsprekend zien. En het contact met de ambtenaar en politicus herstellen. Door zelf mee te denken, verantwoordelijkheid te nemen. En te delen. In de vorm van een Burgerberaad zou dat nieuwe denken en handelen een eerste stap kunnen zijn. Luyten: ‘Weg van het wantrouwen tussen de eisende burger en de niet zo goede overheid.’