Podcast ‘Interbestuurlijk’: ‘Eén kartrekker is essentieel’

Artikel | 02-12-2024 | 09:58

‘Als je momenteel kijkt naar alles dossiers die in de regio moeten landen, zie je daar veel onrust. Het verharde politiekbestuurlijke klimaat maakt het daarbij moeilijker om op al die dossiers koers te vinden en gezamenlijk stappen voorwaarts te zetten.’

Dit gegeven dicht Sofie Dreef, adviseur en onderzoeker bij Berenschot, toe aan het feit dat ‘alles tegenwoordig met alles verknoopt’ is. Met andere woorden: tal van maatschappelijke vraagstukken in de fysieke ruimte vragen om actie, maar zijn van invloed op elkaar of staan soms zelf op gespannen voet. Hierdoor is de opgave niet altijd goed af te bakenen.

Met haar aan tafel zitten ook Cor Beekmans, destijds programmamanager bij Ruimte voor de Rivier, en Tomas te Velde, strategisch ontwerper van beleid en uitvoering bij Make Day. In deze complexe context wordt het collectieve belang rondom een interbestuurlijke opgave minder goed zichtbaar, zien zij: ‘Vandaag de dag is interbestuurlijk samenwerken misschien wel complexer dan voorheen.’ Reden temeer om de geschiedenisboeken in te duiken, te ontrafelen waar het in het verleden wel goed ging en waarom.

‘Wanneer je de tijd neemt voor de ander, kan NIMBY omslaan in PIMBY – Please in my backyard’

Tips van tafel

Interbestuurlijk samenwerken moet voor de moderne ambtenaar vanzelfsprekend zijn. Toch was er in de afgelopen dertig jaar maar één groot interbestuurlijk programma dat algemeen beschouwd wordt als geslaagd en dat zelfs de schoolboeken haalde: Ruimte voor de Rivier. Wat maakt Ruimte voor de Rivier uniek? Wat leren we daarvan voor de interbestuurlijke samenwerkingen van tegenwoordig?

In ‘Interbestuurlijk’, de vierde en laatste podcastaflevering van leerprogramma ‘Ambtenaar van Nu’  ontleden we deze succesformule – samen met onze sprekers en luisteraars – om te komen tot tips en handvatten voor de ambtenaar van nu. Je leest een selectie hieronder.

‘Formuleer één beeld van de opgave’

‘Door als overheden vanaf moment één nauw contact met elkaar te onderhouden, creëer je een gezamenlijke horizon om naartoe te werken’, vertelt Cor Beekmans, die als hoofd riviertakmanagement bij Rijkswaterstaat verantwoordelijk was voor de vormgeving van de interbestuurlijke samenwerking die Ruimte voor de Rivier zo tekende.

Vanuit die filosofie werd bij Ruimte voor de Rivier in de voorbereidende fase al structureel overlegd. Op basis van een gedeelde databank maakte het Rijk een planologische kernbeslissing (PKB) waarin alle benodigde ingrepen op riviertakken gebundeld werden. Tegelijkertijd werd er een regio-advies geschreven door de lagere overheden, waarbij er constant tussentijds contact was. Dit, vanuit de gedachte dat zo het geheel goed werd overzien. Het Rijk was verantwoordelijk voor het programmamanagement, terwijl provincies wisten wat er speelde bij gemeenten en waterschappen en daar het proces vormgaven.

De samenwerking is zo direct gelijkwaardiger. Daarmee voorkom je dat je vijf jaar verder ineens met gesteggel zit over data en oplossingen. Dus: bundel al je kennis en onderhoud tussentijds nauw contact over de keuzes die je wilt maken vanuit jouw perspectief. Zo kan je vervolgens het gesprek voeren over de juiste dingen, over motivaties voor keuzes, en kom je nooit voor grote verrassingen te staan. Deze aanpak, vertelt Beekmans, resulteerde in een PKB en regio-advies die ontzettend veel op elkaar leken en daarmee een ijzersterk gezamenlijk beeld van de opgave .

‘Ken elkaar’

Een tip van Cor Beekmans aan publieke professionals die beginnen aan een interbestuurlijke samenwerking: alles valt of staat bij draagvlak vanuit alle deelnemende overheden. Hiervoor is het essentieel om tijd te nemen in de kennismaking, het perspectief van de ander op de opgave werkelijk te willen begrijpen. Wanneer je er tijd en energie in steekt om te onderzoeken hoe je dit perspectief een plek kunt geven binnen de kaders waarvoor jij je gesteld ziet, kan je in een later stadium rekenen op initiatief vanuit die partijen. Het geeft hun een reden om een bijdrage te leveren aan het hogere doel.

Wat je hoopt, vertelt Beekmans, is dat het NIMBY-effect (“not in my back yard”) zal omslaan in een PIMBY-effect (“please in my back yard”). Bij Ruimte voor de Rivier was dit het geval, zo bleek bij na afloop van de voorbereidende fase. Bij decentrale overheden leefde overal de wens om zélf de leiding te nemen in de uitvoering van de vierendertig projecten langs de rivieren van Nederland: ‘Wij wisten al heel snel dat wij hen voor de uitvoering hard nodig zouden hebben. Dan is het extra leuk als zij zich vol enthousiasme melden.’

‘Als je een groot vraagstuk terug kunt brengen tot iets technisch, heb je een stabiele basis om met elkaar op voort te bouwen’

‘Eén kartrekker is essentieel’

Sofie Dreef, adviseur en onderzoeker bij Berenschot, tegen overheden die richting willen vinden in interbestuurlijke samenwerking: vaak zijn er zo enorm veel partijen betrokken. Gezamenlijke taakuitvoering is dan tot daaraantoe, dat gaat best goed. Het wordt lastiger wanneer grote maatschappelijke vraagstukken, die op allerlei met elkaar manieren verknoopt zijn, van een samenhangende visie voorzien moeten worden. Niemand is écht eigenaar van die stapel vraagstukken, maar je moet het wel met elkaar zien op te lossen. En wie is dan ‘elkaar’?

In zo’n complexe context kunnen navigeren, begint bij goed overleg; om met elkaar een visie te formuleren op waar je eigenlijk naartoe wilt. Een partij die van dat proces de aanjager is, is dan heel belangrijk. Dat kan een gemeente zijn, een provincie of een regiobureau. Bovendien moet die partij ook een zekere uitvoeringskracht hebben. Overheden staan onder druk, maar als er één partij is die vanaf het begin de daad bij het woord kan voegen, zet dat de toon. Die rol moet je overigens wel gegund worden! In het ruimtelijk domein trok het ministerie van VROM altijd die kar. Wat je nu ziet is dat het zonder die duidelijke kaders moeilijk terug redeneren is, en dan begint het ploegen op de eigen vierkante centimeter.

‘Maak het technisch’

Sofie Dreef zegt: ‘Wat interbestuurlijk samenwerken momenteel zo ingewikkeld maakt, is dat er een gezamenlijk perspectief op de opgave ontbreekt. Een technisch probleem oplossen is lastig zat. Wat gaan we dan doen, hoe krijgen we mensen daarin mee en houden we de boel financieel binnen de perken? In deze tijd zie je dat er een aantal vraagstukken is waarbij de perspectieven enorm ver uit elkaar liggen. Er is fundamentele onenigheid over waar het in de kern over gaat. Dan kom je helemaal niet tot oplossingen.

(Interbestuurlijke) samenwerkingen gedijen daarom goed bij een zekere mate van meetbaarheid, objectiveerbaarheid. Als je het terug kunt brengen tot iets dat deels technisch is, dan kan je op basis van inhoud over oplossingsrichtingen gaan praten. Dat is bij Ruimte voor de Rivier heel goed gedaan. Iedereen kende het doel en het belang daarvan, onderschreef dat. Nog steeds is het dan lastig om afwegingen te maken tussen deelbelangen die gelden bij verschillende partijen, er zal nooit één perfecte oplossing zijn. Maar dat kader vormt wel een stabiele basis om op voort te kunnen bouwen. Dus: maak het technisch.’

‘De complexiteit van problemen is voor velen vooral vermoeiend – je hebt daaromheen een begrijpelijk verhaal nodig dat aanspreekt’

‘Een open probleem vraagt om ontwerpende oplossingen’

Tomas te Velde, strategisch ontwerper van beleid en uitvoering bij Make Day, wil ambtenaren die interbestuurlijk werken meegeven: kijk niet met de standaard vooroordelen naar een probleem. Wanneer je een maritiem ingenieur vraagt om water over te steken, krijg je een boot, vraag het aan een civiel ingenieur en die bouwt je een brug. Bij grotere, open vragen zoals ruimte bieden aan rivieren, maar momenteel ook bij de NOVEX, is het vaak niet echt duidelijk wat er nodig is. Je hebt dan weinig aan eerdergenoemde techneuten. Het gaat om het samenspel van partijen.

Dat samenspel valt of staat met een design narative, een verhaal dat mensen verbindt rondom de opgave. De complexiteit van de problemen is iets waar je niet iedereen voortdurend mee moet vermoeien. Je hebt een begrijpelijk verhaal nodig dat daar omheen past, een verhaal dat juist ook gevoelsmatig klopt. Bij Ruimte voor de Rivier is men erin geslaagd zo’n verhaal gezamenlijk te ontwerpen – al in de fase van PKB en regioadvies werd daar een begin mee gemaakt. Een verhaal dat begrijpelijk is, urgentie in zich draagt en tegelijkertijd enthousiasmeert. Iets dat mensen motiveert de handschoen op te pakken.'

‘Grote problemen leiden tot grote oplossingen’

Een tip van Tomas te Velde aan de professional die interbestuurlijk samenwerkt luidt: het is belangrijk om te allen tijde voor ogen te houden dat grote vragen ook kunnen leiden tot grote, wezenlijke oplossingen. Hoe moeizaam de uitwerking van zo’n vraag soms ook is, blijf refereren aan de bedoeling van je inspanningen. Dat lonkende perspectief is brandstof, voor jou, de persoon aan de andere kant van de tafel, én de samenleving.

Als we kijken naar AI, zien we momenteel hele grote vragen opdoemen, zeker voor de overheid. Veel mensen vinden het lastig de ontwikkelingen bij te benen, inhoudelijk maar ook ethisch zijn er allerlei onduidelijkheden. Maar het gesprek leren voeren over dit soort zaken is ook enorm waardevol. Door een begrijpelijk verhaal te maken over de invloed die AI op ons heeft, zal de regelgeving eromheen ook tastbaarder worden, zinvoller worden.

‘Werk met een liaison’

Spelers die fungeren als contactpersoon tussen zij die het programma bestieren en zij die het programma uitvoeren zijn essentieel. ‘Zonder liaison hoef je er niet aan te beginnen’, meent Beekmans. Hij en zijn mensen schakelden continu tussen programmadirectie en regio. ‘Als ik bij de regio aan tafel zat, was ik van het Rijk, bij het Rijk was ik de man uit de regio.’ Daarbij keken zij wat de regio nodig heeft in de uitvoering. Andersom leverde een project soms ook een idee aan bij de programmadirectie en dan was het aan hem dat te toetsen. Je bent dus begeleider, toetser, medeopdrachtgever, coach… Eigenlijk alles wat er nodig is om dat onbetwiste einddoel van het programma te halen.’

‘Zonder liaison hoef je er niet aan te beginnen’

IBS is niet voor iedereen’

Interbestuurlijk samenwerken vraagt bepaalde kwaliteiten. Sommige ambtenaren werken heel graag in de lijn en houden zich gedurende langere tijd bezig met bijvoorbeeld een heel specifiek onderdeel van beleid, worden daar expert in. Anderen zijn wat onrustiger van aard, werken graag in projecten, vinden tijdelijkheid geen bezwaar. Zulke mensen gedijen sneller in een programma als Ruimte voor de Rivier. Het vergt een zekere wendbaarheid, meervoudig perspectief op een vraagstuk en een mate van creativiteit om tot oplossingen te komen die beantwoorden aan de complexiteit van de situatie. Belangrijk daarbij, is dat de organisatie die kwaliteiten onderschrijft en de ruimte geeft. ‘Vaak wordt dat vergeten. Je kunt een liaison wel op pad sturen, maar als hij thuiskomt en hij heeft niets te vertellen, of hij vindt daar een organisatie die niet in staat is mee te bewegen, dan ben je ook verloren.’

‘Leef je in in je omgeving’

Zoek het contact op met burgers en probeer je een voorstelling te maken van wat je die burger potentieel aandoet met het beleid dat je aan het uitvoeren bent. Vaak, zeker bij projecten in het ruimtelijk domein, grijp je daadwerkelijk in de leefwereld van mensen in, niet altijd zonder gevolg. Probeer daarvan doordrongen te zijn en kijk met enige nederigheid naar de ‘eindgebruiker’ van dat beleid.

‘Creëer een cultuur van gezamenlijkheid’

Het is belangrijk oog te hebben voor de samenwerkingscultuur binnen organisaties of regio’s als geheel. Die cultuur ligt vaak diep verankerd, en is niet zomaar aan te passen. Wat je in een interbestuurlijke samenwerking wel kunt doen, is daar een extra laag omheen bouwen. Een cultuur van gezamenlijkheid die die verschillen erkent en omarmt.

Het ontwikkelen van zo’n programma-cultuur kost tijd en energie, en is bovendien iets wat je voortdurend moet blijven herontdekken. Stelselmatig contact op alle niveaus, tussen alle actoren, verschillende overlegstructuren, helpen daarbij. ‘Wisselingen van de wacht, bijvoorbeeld, in de programmadirectie of een college in een gemeente, zijn daarin altijd ingrijpend, maar op te vangen door met overblijvers te weten hoe die cultuur gedragen blijft. Uiteindelijk heb ik zeshonderd vrienden overgehouden aan Ruimte voor de Rivier’, aldus Cor Beekmans.