Ruimte voor de Rivier revisited: ‘Durf koersvast te zijn, ook als de politieke wind draait’

Artikel | 25-07-2024 | 10:00

Bij binnenkomst is het enorme enthousiasme van Keukenmeester direct merkbaar; op zijn bureau liggen talloze oude dossiers en rapporten die hij speciaal weer even heeft afgestoft. Uit een wirwar van papier en markeerstiften haalt hij een stuk tevoorschijn met de titel Juridisch-bestuurlijke evaluatie Ruimte voor de Rivier. ‘Dit is echt interessant. Ik heb het vanochtend ook weer even gelezen en het blijft leerzaam. Neem dat straks maar mee als je het leuk vindt.’

Ruimte voor de Rivier is het bejubelde overheidsprogramma waarin twee maatschappelijke doelen – waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit – werden samengebracht. Gelijkwaardige samenwerking tussen Rijk, regio en burgers was daarbij de norm. Op verschillende riviertakken (de Benedenrivieren, de Maas, de Waal, De IJssel, de Neder-Rijn en de Lek) werden planologische ingrepen gepleegd die Nederland niet alleen veiliger maakten, maar ook bijdroegen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Dit, met het Stadseiland Veur-Lent bij Nijmegen als bekendste voorbeeld. De uitvoer werd bovendien binnen budget (2,3 miljard euro) en de planning (2006 – 2020) afgerond.

Edgar Keukenmeester is momenteel afdelingshoofd Beheer en Omgeving binnen de directie Luchtvaart van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Vanuit deze rol is hij bezig de sterk gepolitiseerde luchtvaartdossiers verder te brengen. Dit doet hij met zijn kennis van projectmanagement, beheer (‘de bedrijfsvoering en de financiën, de control-functie’) en omgevingsmanagement (‘de buitenwereld, het in kaart brengen van stakeholders en contact onderhouden met alle belanghebbenden’).

Over zijn huidige functie: ‘De afgelopen jaren is veel energie gestoken in stakeholdermanagement. We hebben allerlei omgevingsmanagers aangesteld, volgens hetzelfde principe als destijds bij Ruimte voor de Rivier. Daarmee zie je dat het wederzijdse vertrouwen tussen ons en de omgeving weer toeneemt.’

In 2007 werd Edgar Keukenmeester (1974) als consultant gevraagd organisatieadvies te geven voor het programma Ruimte voor de Rivier, wat toen nog in de kinderschoenen stond. Vervolgens mocht hij zijn voorstellen ook implementeren. Vanuit daar raakte hij al snel betrokken bij de vormgeving van de programmadirectie. Eerst als controller, daarna werd hij verantwoordelijk voor de bredere bedrijfsvoering van het programma. Later werd dat uitgebreid naar de beheersing van het gehele programma. Vanaf 2018 was Keukenmeester programmadirecteur voor Ruimte voor de Rivier. ‘Formeel heb ik tot 2020 gewerkt voor het programma, al ben ik in de jaren daarna nog wel betrokken geweest bij het afhandelen van de laatste restpunten.’

Het stadseiland Veur-Lent bij Nijmegen is zo’n typisch plaatje wanneer het gaat over het programma Ruimte voor de Rivier. Maar wat gaf destijds eigenlijk aanleiding voor dit type ingrepen?

‘In de winters van 1993 en 1995 was er in Nederland sprake van zeer hoog water, wat tot de evacuatie van honderdduizenden mensen leidde. Daarmee was een gevoel van urgentie vrijwel direct aanwezig. Dat heeft er uiteindelijk toe geleid dat de verkenning voor het programma in gang werd gezet en werd gestart met de voorbereiding op de planologische kernbeslissing.’

De planologische kernbeslissing (PKB) is het juridisch document dat voortvloeide uit de verkenningsfase van het programma Ruimte voor de Rivier. In die verkenningsfase werden 400 verschillende ingrepen op riviertakken in Nederland onderzocht. De uitwerking daarvan – 40 verschillende maatregelen én de manier waarop die maatregelen vormgegeven konden worden – landde in het PKB. Hiermee vormde het PKB de leidraad in de uitvoering. Gedurende de uitvoering zijn daarmee 34 ingrepen gepleegd – sommige ingrepen werden samengevoegd. In het PKB stond daarnaast de globale taakstelling van het programma beschreven – een strikte deadline voor het op orde hebben van de waterveiligheid (2015). Ook werd vastgelegd welke overheden welke verantwoordelijkheden hadden: het rijk was systeemverantwoordelijk voor het programma als geheel, lokale overheden waren verantwoordelijk voor de manier waarop invulling werd gegeven aan het behalen van die waterveiligheid.

‘Nog voor we van start gingen is met allerlei partijen vijf jaar gewerkt aan de meest optimale mix aan maatregelen’

Als we dan dertig jaar vooruit spoelen, gaat het nog steeds over dit programma. Ruimte voor de Rivier is nog altijd een vrij letterlijk schoolvoorbeeld van interbestuurlijke samenwerking. Hoe verklaar jij dat?

‘Dat heeft te maken met een combinatie van aspecten, maar het begint met een gezamenlijk gevoel dat er iets belangrijks moet gebeuren. Waterveiligheid, de veiligheid van 4 miljoen mensen in het stroomgebied van onze rivieren, daar valt niet over te twisten. Tegelijkertijd is er ook vrij letterlijk gekeken naar de impact op de ruimte en de leefomgeving van mensen; meer ruimte voor de rivier in plaats van traditionele dijkversterking betekende namelijk een sterke relatie met het omliggende gebied. Aandacht voor de ruimtelijke inpassing in dat streven naar waterveiligheid was dus essentieel.

Dat heeft geleid tot een project waar zowel die waterveiligheid een belangrijke doelstelling was als het verbeteren van die leefomgeving; veel lokale en regionale doelstellingen binnen het ruimtelijk domein konden zo gekoppeld worden aan die waterveiligheid.’

Dus decentrale overheden werd ook een rol toebedeeld?

‘Zeker. De Rijksoverheid was nog altijd systeemverantwoordelijk, maar de invulling van de afzonderlijke projecten werd vanaf moment één decentraal belegd. Wij organiseerden dat aan de voorkant. In de verkenningsfase is gewerkt met een zogenaamde “blokkendoos”. In samenspraak met alle omgevingspartijen – bestuurders van gemeenten, provincies en waterschappen – werden daarin vierhonderd verschillende ingrepen in samenhang afgewogen.’

Om te komen tot verschillende beleidsopties?

‘We werkten aan drie riviertakken: het stroomgebied van de Ijssel, de Neder-Rijn en de Waal. Bij Lobith komen voor deze gebieden hun doelstelling omtrent waterveiligheid samen, maar op die riviertakken zélf heb je allerlei opties om die doelstelling te bereiken. Met de omgeving zijn toen veel brainstormsessies georganiseerd om te kijken naar combinaties van maatregelen en hun effect: “Als we hier kiezen voor maatregel x, en hier voor maatregel y, wat heeft dat voor effect? Voldoen we dan nog aan onze veiligheidsdoelstelling? En wat voor mogelijkheden hebben lokale overheden dan voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit?” Zo zijn we gekomen tot een meest optimale mix aan maatregelen voor eenieder, maar dat heeft wel een jaar of vijf gekost.’

‘De complexiteit zat hem ook in de duur van dit programma – het was vaak balanceren tussen flexibiliteit en koersvastheid’

Zo’n aanpak vraagt veel tijd en energie vooraf, maar lijkt hier uiteindelijk een succesfactor te zijn. Vaak wordt daar toch geen ruimte voor gemaakt. Hoe komt dat?

‘Vaak wordt gevoeld dat die tijd om te vertragen er niet is, al levert het in de jaren daarna juist enorm veel tijdwinst op. Dit was op voorhand een dure aanpak. Of dat zich uitbetaalt – letterlijk en figuurlijk – is nog maar de vraag. Je neemt daarmee dus een risico en een voorschot op het totale kostenplaatje. En de kosten van zo’n groot project, dat is nu eenmaal een punt waar in de besluitvorming vaak over gevallen wordt. Aan de voorkant is de reflex daarom juist altijd om te kijken waarop bezuinigd kan worden.

Ruimtelijke kwaliteit als doelstelling, dat was aanvankelijk ook zo’n punt waarvan men dacht: dat kan wel een tandje minder. Maar mede door dat gevoel van urgentie en het geloof dat we met die nieuwe aanpak van – letterlijke – ruimte voor de rivier een succesvolle methode in handen hadden, ontstond toch politieke wil. Uiteindelijk hebben we ongeveer 450 miljoen aan budget gekregen, alleen voor die doelstelling van ruimtelijke kwaliteit.’

Nu was dit ook niet iets waar je als politicus gemakkelijk je handen aan kon branden. Wie wil er nu géén veilige en mooie leefomgeving?

‘Zeker, al zat de complexiteit hem er wel in dat dit programma zo lang liep. We begonnen in 2001 en waren klaar in 2019, volledig in 2020. In die tijdspanne gebeurt enorm veel en krijg je te maken met verschillende kabinetten, draait de politieke wind. Toen we van start gingen was veel aandacht voor natuurontwikkeling, maar gaandeweg ontstond ook meer sturing op zaken als landbouw en economie. Natuurlijk is wat flexibiliteit dan op zijn plaats en houd je rekening met draagvlak op die verschillende aspecten. Maar in zo’n periode is het vooral van belang dat je als programma ook koersvast durft te zijn.’

We hebben zélf gezorgd voor leerpakketten over Ruimte voor de Rivier op basisscholen’

En hoe bleven jullie koersvast?

‘Wij zijn als programma heel goed geweest in onze communicatie. Iedereen in het programma wist waaraan we werkten, had de programmadoelstellingen scherp en voelde daarover een zeker eigenaarschap. Ook de projectteams bij de gemeenten en provincies. We hebben daarvoor continu geïnvesteerd in allerlei werkdagen op specifieke onderwerpen als omgevingsmanagement of iets inhoudelijk als grondverzet. Periodieke overleggen met alle partijen uit het hele land, stilstaan bij het behalen van mijlpalen, dat soort zaken versterkten het gevoel dat we samen aan één doel werkten.

We hebben zélf gezorgd voor leerpakketten over Ruimte voor de Rivier op basisscholen. We hebben mensen uit de lokale gemeenschappen – zogenaamde rivierjutters – als sponsoren betrokken bij het programma. Zij vertelden verhalen over wat die rivier voor hen betekent en dachten mee over wat de rivier in de toekomst zou kunnen brengen. Dat verscheen dan weer in lokale kranten, digitale nieuwsbrieven en op onze website.’

Jullie appelleerden hiermee dus voortdurend aan het mede-eigenaarschap van alle betrokkenen. Wat voor rol speelde het omwisselbesluit daarin?

‘Het omwisselbesluit was heel passend bij de manier waarop wij bezig waren. In de evaluatie worden de zes belangrijkste succesfactoren van het programma benoemd, waaronder ook die flexibiliteit in de besluitvorming. Dat raakt die omwisselbesluiten. Dat werkte als volgt: als er lokaal een beter plan lag voor de uitvoering van een maatregel, waarmee we een vergelijkbaar effect konden bereiken op het gebied van waterveiligheid, dan faciliteerden we dat.’

Ten behoeve van die ruimtelijke kwaliteit?

‘Precies. Daarin hebben we vooral de lokale plannen omarmd, zij het binnen een bepaald kader. Ruimtelijke kwaliteit is in zekere zin iets subjectiefs, maar wat we ontwikkelden moest wel aan bepaalde voorwaarden voldoen. Vanuit het programma hadden we daarom een Q-team. Daarin werkten landschapsarchitecten die al die voorstellen toetsten aan de ruimtelijke kwaliteitsdoelstelling. En dan moest er ook best wel eens iets terug naar de tekentafel, of moest er in de uitvoering iets worden aangepast. Maar dat ging altijd in goed overleg en met een goed resultaat.’

‘Riviertakmanagers zaten iedere week bij lokale projectteams aan tafel als counterpart van die projectleiders’

Al kan ik me voorstellen dat dit toch ook wel eens voor frictie kon zorgen?

‘Ja de belangen lopen natuurlijk geregeld uiteen. Dat hebben we gedurende het programma ook wel meegemaakt op verschillende plekken. Maar we hadden altijd een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling: de ruimtelijke invulling lag bij lokale overheden, mits aan de kaders die vastlagen in het PKB werd voldaan. Als programmadirectie waren wij systeemverantwoordelijk. Wij keken naar de onderlinge samenhang van maatregelen door het hele land. Die juridische basis gaf enorm veel houvast voor het programma op momenten van onduidelijkheid.’

Je noemt net jullie faciliterende rol richting lagere overheden, jullie verantwoordelijkheid voor het systeem. Hoe overzagen jullie dat systeem?

‘We maakten gebruik van riviertakmanagement. Dat waren mensen die werkten voor het programmabureau. In de basis omgevingsmanagers, maar wel met veel inhoudelijke kennis van zaken. Die mensen waren continu op pad, hadden allemaal een riviertak onder hun hoede. Die zaten iedere week bij de verschillende projectteams [van gemeenten, waterschappen of provincies] aan tafel. Als counterpart van die projectleiders. Niet ter controle maar juist om mee te denken over wat er speelt en hoe dat op te lossen.

Zij signaleerden vroegtijdig mogelijke obstakels in de programma-uitvoering. Daardoor werden wij als programmadirectie eigenlijk nooit verrast. Op programmaniveau konden wij dan meedenken over oplossingen, inhoudelijk of financieel. We zorgden als programmabureau ook dat we die specifieke expertise ook altijd in huis hadden en dat werkte heel erg goed.’

Dat klinkt atypisch in een wereld waarin de ene na de andere consultant wordt ingevlogen. Of was die trend toen nog niet zichtbaar?

‘Jawel, ook toen al was dat het paradigma. Bij de bouw van de Noord-Zuidlijn bijvoorbeeld was de uitvoering in handen van een ingenieursbureau. Maar wij gingen daar bewust tegenin. Wij wilden specifieke kennis borgen in het programmabureau, zodat we die konden inzetten daar waar het nodig was. Je hebt niet continu dé specialist op grondverzet nodig op één specifiek project. Dat varieert.’

Al klinkt dat juist als een argument om specifieke kennis extern in te huren, waar en wanneer deze nodig is.

‘Dat klopt, maar deze specialisten hadden op een gegeven moment ook heel veel kennis van het programma zelf. Het programma bestond uit 34 projecten, alle in een ander stadium van ontwikkeling. Wij konden die specialisten inzetten op projectteams waar op dat moment iets speelde rondom hun expertise.’

En met kennis van zaken uit het vorige project?

‘Precies. Dus er zat een heel groot leeraspect aan die keuze. Dit was ook echt een succesfactor van Ruimte voor de Rivier. Natuurlijk was dit een langjarig programma waarin je de tijd hebt om te leren van je eigen fouten. Maar veel van onze fouten hebben we eigenlijk ook maar één keer gemaakt. Zeker niet alles ging dus direct goed, maar wel maakten we bewust ruimte voor evaluatie en verbetering. Ook in meer formele zin hebben we evaluatiemomenten ingebouwd, halverwege het programma, op driekwart en ook tussendoor op allerlei deelaspecten.’

‘Vanuit Rijksperspectief is het je taak ervoor te zorgen dat zo’n opgave goed landt in de regio. Je moet in die relatie investeren’

Je zegt, niet alles ging direct goed, al maakten jullie de meeste fouten één keer. Wat hebben jullie structureler lastig gevonden?

‘Het is wel een zoektocht is geweest om te komen tot een balans tussen controle en vertrouwen. Enerzijds zochten we controle vanuit het Rijk, het gevoel te kunnen sturen. Anderzijds wilden we vertrouwen bieden aan de decentrale projectteams in de uitvoering, ons daar niet te veel tegenaan bemoeien.

Uiteindelijk hebben we in de realisatieovereenkomsten tussen lagere overheden en het programmabureau daarom afspraken gemaakt over risicoverdeling. We maakten goede analyses en reserveerden daarvoor geld. Als voorschot gaven we dan 7,5% risico-opslag boven op de uitvoeringssom, als extra potje onvoorzien. Een andere 7,5% hielden wij zelf aan op programmaniveau. Daardoor bleven we altijd in gesprek en konden we, in geval van nood, financieel bijspringen. Dat droeg wel bij aan een transparantere samenwerking.’

Wat maakt een interbestuurlijke samenwerking uiteindelijk succesvol?

‘Voor mij gaat dat fundamenteel over rekening houden met elkaars belang, dat op waarde kunnen schatten. Vanuit je lokale rol moet je begrijpen dat er landelijk bepaalde problemen spelen die een oplossing vragen. Die oplossing kan er nooit komen zonder jouw medewerking, dus daar heb je een verantwoordelijkheid in. Vanuit Rijksperspectief is het je taak ervoor te zorgen dat zo’n opgave goed landt in de regio, op steun kan rekenen. Je moet de regio dus ook echt willen kennen en begrijpen.’

‘Het valt me op dat er in de Tweede Kamer vaak heel slecht geluisterd wordt, dat is zorgelijk – het is aan bestuurlijk Nederland om het goede voorbeeld te geven’

Waar beginnen we met het cultiveren van die houding?

‘Ik ben vanuit mijn huidige functie nauw betrokken bij veel debatten in de Tweede Kamer, en wat mij opvalt is dat er daar vaak heel slecht geluisterd wordt. Men is vooral bezig het eigen punt te maken, in plaats van de gemeenschappelijkheden te vinden. Dat vind ik zorgelijk. Als bestuurlijk Nederland elkaar vervolgens nóg eens in de haren vliegt, dan wordt het wel heel complex.

Misschien ligt daar dan ook wel de sleutel. Bestuurders kunnen koers bewaren over langere perioden. Ze kunnen participatie organiseren met burgers en stakeholders, en kennen tegelijkertijd de weg omhoog. Als bestuurders het goede voorbeeld geven, laten zien dat zij over de eigen grenzen heen kunnen kijken en belangen samen kunnen brengen, zou dat echt tot meer duurzame samenwerking kunnen leiden. Tussen burger en overheid en tussen overheden onderling.’

Wat wil je de ambtenaar van nu meegeven met jouw verhaal over Ruimte voor de Rivier?

‘Hier in de praktijk gebeurt het, ligt het vermogen om oplossingen te vinden voor de grote maatschappelijke opgaven van nu. De ambtenaar van nu gun ik het vertrouwen om die handschoen op te pakken. Zij kunnen een superbelangrijke rol spelen in het bewaken van de koers, op tal van beleidsdossiers.’

Wat vraagt dat in termen van vakmanschap?

‘Een open instelling, de blik naar buiten richten. Het besef dat we het doen voor de maatschappij - de mensen daarbuiten moet centraal gesteld worden. Weet dus wat daar speelt! Wanneer je iedereen zijn zegje laat doen lijkt dat de boel soms ingewikkelder te maken. De gedachte is dan dat we de taart in kleinere puntjes moeten verdelen. Ik denk zelf echter dat de enige juiste oplossing gevonden wordt wanneer je alles benoemt. En misschien blijkt dan wel dat die taart groter is dan we aanvankelijk dachten.’

Op 14 november a.s. zal het programma Ruimte voor de Rivier centraal staan tijdens ‘Interbestuurlijk’: het laatste uit een reeks van vier live events getiteld 'Ambtenaar van Nu - Handelen in vertrouwen'. Ambtenaar van Nu is een leerprogramma dat jou als bevlogen ambtenaar de handvatten biedt om met vertrouwen te werken aan de urgente thema's van nu.  Kom jij ook naar dit leerzame, informele en gezellige event op donderdag 14 november a.s. (van 17:00 tot 19:00)? Toegang is gratis! Meer info vind je hier. Aanmelden kan hier.