Bram Spaai: ‘Benut de deskundigheid van publieke dienstverleners – laat uitvoeringstoets en beleidsvoorbereiding samen optrekken’
De uitvoeringstoets doet in grote lijnen waarvoor hij bedoeld is, maar is geen wondermiddel. Dat zegt kennisadviseur Bram Spaai, die een scriptie schreef over de werking van de toets binnen UWV. ‘Maar je kunt nog beter gebruikmaken van publieke dienstverleners door ze ook meer te betrekken in de fase waarin beleid wordt voorbereid.’
Bestuurskundige Bram Spaai: ‘Ik heb onderzocht wat de invloed is van de uitvoeringtoets op wetgeving. En meer praktisch: wat kunnen UWV en het ministerie van SZW anders doen om de beleidsvoorbereiding en uitvoeringstoetsfase te verbeteren?’
De uitvoeringstoets waarborgt in theorie dat uitvoeringsorganisaties vroeg in het beleidsproces worden betrokken. De publieke dienstverlener geeft namelijk ook een eindoordeel over de uitvoerbaarheid van het voorstel. De uitvoeringstoets inclusief oordeel wordt gedeeld met de Tweede Kamer.
Bram Spaai studeerde afgelopen zomer af op een scriptie over de rol van de uitvoeringstoets bij UWV en werkt binnen die organisatie inmiddels als kennisadviseur.
Hoe kwam u dit onderwerp op het spoor?
‘Terwijl ik de grote publieke dienstverleners in het nieuws tegenkwam, viel het me op dat er in mijn studie bestuurskunde eigenlijk weinig aandacht was voor de publieke dienstverleners (zoals UWV, COA, RVO, Nationale Politie, red.) en hoe die werken. Toen ik tijdens mijn onderzoeksmaster een vak ging volgen bij Sandra van Thiel, ging er een lichtje branden. Tegelijkertijd verschenen in die tijd veel niet zo rooskleurige rapporten over het functioneren van de overheid, waarin de publieke dienstverleners een belangrijke rol spelen. In een van die rapporten, van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, werd gewezen naar de uitvoeringstoets als belangrijk instrument om problemen in de uitvoering te voorkomen. Vóór dat rapport was het een vrij onbekend instrument waar ook nog geen onderzoek naar was gedaan. Voldoende reden dus om me hierin te verdiepen.’
Wat hebt u precies onderzocht?
‘Wat is de invloed van de uitvoeringtoets op wetgeving? Die vraag staat centraal. En praktisch: wat kunnen UWV en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) anders doen om de beleidsvoorbereiding en uitvoeringstoetsfase te verbeteren? Daarvoor heb ik vier beleidstrajecten binnen UWV en SZW gereconstrueerd, aan de hand van interviews met medewerkers en veel stukken.
Die trajecten waren heel divers. Ze gingen over het beleid omtrent wensouderverlof, om IPS (Individuele Plaatsing en Steun) trajecten voor de gemeentelijke doelgroep, de herijking van het handhavingsinstrumentarium binnen de sociale zekerheid en de tijdelijke verhoging van het lage -inkomensvoordeel.
Alle beleidstrajecten hadden wel iets bijzonders. De herijking van het handhavingsinstrumentarium is een lang traject en betreft bijvoorbeeld niet alleen UWV, maar ook de gemeenten en de Sociale Verzekeringsbank, dus dat vraagt heel wat afstemming onderling. De tijdelijke verhoging van het lage inkomensvoordeel betrof een kleine wijziging met beperkte gevolgen voor UWV, maar moest wel op zeer korte termijn worden gerealiseerd om werkgevers te compenseren voor de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon.’
‘Idealiter is er een gezamenlijke beleidsvoorbereiding met het ministerie, worden de uitvoerende divisies goed betrokken en is de uitvoeringstoets een formeel sluitstuk van de beleidsvoorbereiding’
Welke rode lijnen heeft u in de vier cases gevonden?
‘In alle vier de trajecten had de uitvoeringstoets een net iets andere rol. Idealiter is er een gezamenlijke beleidsvoorbereiding met het ministerie, worden de uitvoerende divisies goed betrokken en is de uitvoeringstoets een formeel sluitstuk van de beleidsvoorbereiding. In de onderzochte casussen pakte dat proces nooit zo perfect uit, er waren altijd goede redenen om af te wijken van dat ideaal.
De trajecten waren zo divers dat de invloed van de uitvoeringstoets ook heel wisselend was. Soms leidt de uitvoeringstoets nog tot nieuwe inzichten die vragen om aanpassingen van het voorstel, maar vaak is het ook een controle en toelichting op de uitvoerbaarheid. Dan is de invloed minimaal.
In grote lijnen doet de uitvoeringstoets wat hij moet doen. De toets zorgt ervoor dat iedereen aan de voorkant al stilstaat bij de criteria waarop het beleid getoetst wordt door de publieke dienstverlener. UWV heeft zijn beoordelingscriteria in 2022 aangepast met daarbij meer oog voor hoe wet- en regelgeving uitpakt voor burgers en werkgevers. Daarbij wordt ook stilgestaan bij het doenvermogen van mensen. In het onderzoek zag ik ook dat SZW en UWV al vroeg in het traject samenwerken, ook om te voorkomen dat UWV later in het traject een negatief oordeel geeft. De intentie daarbij is niet alleen om een onuitvoerbaar oordeel te voorkomen maar ook om de expertise van UWV te benutten en tot een beter wetsvoorstel te komen.
De uitvoeringstoets houdt geen rekening met wijzigingen die tijdens de parlementaire behandeling nog worden aangebracht. Dat is een kwetsbaar punt in het wetgevingstraject, als het gaat om de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving.’
‘De uitvoeringstoets houdt geen rekening met wijzigingen die tijdens de parlementaire behandeling nog worden aangebracht - dat maakt de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving kwetsbaar.’
Heeft u een concreet voorbeeld van hoe de uitvoeringstoets beleid of een wet kan beïnvloeden?
‘In het beleid rondom het wensouderverlof zie je dat UWV behoorlijk proactief was. De organisatie heeft de uitvoeringstoets zelf geïnitieerd, omdat de eerder uitgebrachte uitvoeringstoets op een eerdere versie van het voorstel gedateerd was en het voorstel was aangepast.
Eerst werd gezegd: moeders die hun kind afdragen aan een wensouder hebben geen recht op verlenging van hun bevallingsverlof als het kind na de geboorte nog wat langer in het ziekenhuis moet blijven. Maar daarvan heeft UWV gezegd: in het kader van de menselijkheid en omdat het zo’n grote levensgebeurtenis is, lijkt het ons verstandiger om het recht op die verlenging wél te verlenen. Dat is tijdens de uitvoeringstoets overgenomen in het voorstel. Dat laat ook zien dat de invloed van de toets soms verder reikt dan het oorspronkelijke idee: een toets op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Zoals ik al zei, doet de toets in grote lijnen waarvoor hij is bedoeld. Maar daarbij moet ik ook zeggen: ondanks het bestaan van de uitvoeringstoets kwam het voor dat UWV te laat werd betrokken in het beleids- of wetsproces. Het ideaal is om elkaar als ministerie en publieke dienstverlener zoveel mogelijk aan de voorkant te betrekken om de uitvoerbaarheid te waarborgen, maar vooral ook om elkaars kennis en expertise te benutten. Als dat gebeurt is de uitvoeringstoets slechts een laatste check, zo zou het moeten zijn.’
‘Ondanks het bestaan van de uitvoeringstoets gebeurt het dat UWV te laat wordt betrokken in het beleids- of wetsproces’
De uitvoeringstoets is dus ook weer geen wondermiddel.
‘Dat klopt. Het is een goed instrument, maar de beleidsvoorbereiding voorafgaand aan de uitvoeringstoets is minstens zo belangrijk. UWV krijgt bijvoorbeeld zes weken de tijd om op een wetsvoorstel te reageren, dat is natuurlijk een behoorlijk korte tijd. Het is echt topsport om in die zes weken de gehele hele organisatie naar een wetsvoorstel te laten kijken. Zeker als je dan onderdelen tegenkomt die lastig uit te voeren zijn. Dan wordt het haasten en komt de zorgvuldigheid van het traject onder druk te staan.’
Alexander Pechtold en Bart Snels hadden in een eerder interview op Overheid van Nu kritiek op de uitvoeringstoets. De toets zou maar een tijdje werken en zaken onnodig complex maken. Hoe kijkt u naar die kritiek?
‘Ik vind het op zich niet gek, ik begrijp dat er een “houdbaarheidsdatum” op de uitvoeringstoets zit. Soms komen wetstrajecten om politieke redenen of door andere zaken stil te liggen. In de tussentijd verandert er een boel in publieke organisaties en daarmee kan ook het eindoordeel van een uitvoeringstoets veranderen. Daarnaast is er vaak sprake van samenloop: als er in de tussentijd een andere wet wijzigt, kan dat invloed hebben op de uitvoeringstoets van een ander voorstel.
De uitvoeringstoets kan soms complex en technisch zijn, en is zeker niet sexy. Maar dat is geen reden om de uitvoeringstoets niet meer te gebruiken. Sterker nog: mijn onderzoek laat zien dat het een belangrijk onderdeel is in het traject, de toets leidt tot verbeteringen van het voorstel en zorgt voor een goede voorbereiding van de implementatie.’
‘De uitvoeringstoets is dé manier om de deskundigheid van publieke dienstverleners te benutten’
Uw onderzoek richt zich specifiek op UWV; zijn uw adviezen ook geldig voor de uitvoeringstoets binnen andere organisaties?
‘Voor een deel zullen mijn conclusies ook naar andere publieke dienstverleners te vertalen zijn, bijvoorbeeld als het gaat om de vraag hoe we zorgen dat elk onderdeel van de organisatie voldoende tijd heeft voor de toets. Ook afspraken die gemaakt worden tussen ministerie en publieke dienstverlener over de beleidsvoorbereiding zijn bruikbaar voor andere organisaties.
Ook te vertalen naar een andere context is de vraagstelling van de uitvoeringstoets. Nu is de vraag: is het uitvoerbaar? Dat is een gesloten vraag en dat geeft weinig ruimte voor deskundigen bij de publieke dienstverleners om input te leveren. Je zou het beter kunnen formuleren in de trant van: ‘wat is ervoor nodig om het uitvoerbaar te maken?’
Als je de vraag open bij hen neerligt, levert dat wellicht meer inzicht op. Die vraag kan uiteraard niet pas gesteld worden aan het einde van de beleidsvoorbereiding, de uitvoeringstoets leent zich daar minder voor. Een toets eerder in het proces, bijvoorbeeld een impactanalyse, is daarvoor beter geschikt.
De uitvoeringstoets is dé manier om de deskundigheid van de publieke dienstverleners te benutten. Maar we kunnen nog wel wat meer doen, denk ik. Als je al een hele loopbaan in de uitvoering achter de rug hebt, kun je heel makkelijk de vertaalslag maken naar de impact van het voorstel op doelgroepen, maar ook de vertaalslag naar de dienstverlening en IT-systemen die daarvoor nodig zijn. In de uitvoeringstoetsfase is niet altijd ruimte om die deskundigheid te benutten. Zorg er daarom voor dat deze professionals al vroeg in het beleidsproces worden betrokken.’
Op 17 oktober staat de derde aflevering van het leerprogramma Ambtenaar van Nu op het programma, met als thema ‘de uitvoering’. Sandra van Thiel, Suzanne Kursten, Daniëlle Arts en Mitchell Hendriks zullen hierbij aanschuiven om het te hebben over de vraag hoe ‘de uitvoering’ weer echt ‘publieke dienstverlening’ wordt.