Staan we aan het begin van de derde generatie wijkaanpak?
Ruwweg tachtig jaar zijn we in Nederland bezig met de ‘wijkenaanpak’. Met het verfraaien, verbeteren, herstellen (of wat voor werkwoord dan ook je daarop zou willen plakken) van die plekken in Nederland, waar we ons zorgen over maken. Platform31 heeft in een handzame publicatie op een rij gezet, hoe beleid – eigenlijk – ook al tachtig jaar worstelt met dat wijkgericht aanpakken van problemen als kwaliteit van wonen en leven, gezondheid, sociale samenhang en veiligheid.
Het veranderen van ‘fysiek’ - lees: het verbeteren, verbouwen of vervangen van woningen - dat lukt. Maar de oorspronkelijke bewoners profiteren er nauwelijks van. Waarom slagen we er maar mondjesmaat in om ‘de wijken’ kwalitatief en sociaal te verbeteren? En, belangrijker wellicht, gloort er hoop aan de horizon?
Nadenken over herstel van woningen, dat begint direct na de Tweede Wereldoorlog. Logischerwijs stond het naoorlogse wijkenbeleid vooral in het teken van het herstel van de opgelopen oorlogsschade en het lenigen van de woningnood. Die periode loopt ruwweg van 1945 tot 1970 – Platform31 noemt dat in de publicatie ‘80 jaar stedelijke vernieuwing en wijkaanpak’ de eerste generatie wijkaanpak.
Dat betekent niet dat er voor de Tweede Wereldoorlog geen wijkenbeleid was. Ook toen werd er ‘aangepakt’. In het kader van ‘onmaatschappelijkheidsbestrijding, vooral. Zogenaamde beschavingsarbeid, waar Ali de Regt zo prachtig over kon schrijven. Waarbij ‘lastige gezinnen’ als ‘tweede kans’ in een begeleid-wonenproject werden gehuisvest en er in de wijken toezicht werd gehouden. In het Utrechtse Ondiep, bijvoorbeeld.
Dat beeld van ‘beschavingsarbeid’, van het heropvoeden van ‘onmaatschappelijken’, dat is nooit ver uit het zicht bij het wijkenbeleid. Ook als het in eerste aanleg gaat om het opnieuw stapelen van stenen. Want vanaf 1970 (tot ruwweg 1994) zijn het Rijk en gemeenten vooral aan de slag met stads- en stedelijke vernieuwing. Daarbij is er met name aandacht voor (het herstel van) de leefbaarheid van de naoorlogse wijken en het (opnieuw) vormgeven van attractieve steden. Maar ook die sociale kant, die is er: opbouwwerk is in die wijken vaak en veelvuldig aanwezig. In de jaren zeventig vooral met zachte hand. Naderhand dwingender.
‘Opbouwwerk is in de wijken vaak en veelvuldig aanwezig. In de jaren zeventig vooral met zachte hand. Naderhand dwingender’
Grotestedenbeleid om wijken weer aantrekkelijk te maken
Van 1994 tot 2012 wordt die bemoeienis gelabeld als ‘grotestedenbeleid’. Waarbij het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) de grote aanjager is – de tweede generatie wijkaanpak. Het geld is vooral gericht op het vernieuwen en opknappen van woningen, en - ondanks goede voornemens - heel wat minder op het verbeteren van sociale relaties, buurtnetwerken en -structuren.
Dat grotestedenbeleid is een initiatief van het Rijk, dat in samenspel met gemeenten en corporaties aan de slag gaat. Dan vallen achtereenvolgens termen als 56 wijkenplan. Vogelaarwijken, Krachtwijken, Prachtwijken. Het beestje draagt verschillende namen. Tot 2012 krijgen deze wijken extra budget en middelen. Dat budget wordt bij elkaar gebracht door een (afgedwongen) Vogelaarheffing die alle woningcorporaties gezamenlijk betalen. Waarbij juist ook de corporaties die geen bezit hebben, in de aangewezen wijken bijdragen.
‘Wel stelt het SCP vast dat het in absolute zin beter gaat met de geselecteerde aandachtswijken, maar dit geldt ook voor andere kwetsbare wijken’
Sorteert de aanpak ook effect?
Maar de grote ambities worden (zo goed als) niet gehaald. Zo constateert het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in de twee studies ‘Wonen, wijken en interventies' (2011) en 'Werk aan de wijk' (2013) dat ‘de opbrengsten van het krachtwijkenbeleid in de veertig aandachtswijken in de periode 2008-2011’ lastig te beoordelen zijn. Om vervolgens te constateren dat er niet of nauwelijks onderscheidende positieve leefbaarheidseffecten ten opzichte van referentiewijken in deze beperkte periode vast te stellen zijn: ‘Wel stelt het SCP vast dat het in absolute zin beter ging met de geselecteerde aandachtswijken, maar dit gold ook voor andere kwetsbare wijken.’
Vanaf 2012 wordt het ook in ander opzicht stil. Het ministerie van VROM is inmiddels opgeheven ((2010) en opgegaan in het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarmee stopt ook de Rijksbemoeienis met ‘de wijken’. Alleen een kennis- en regierol blijft over. Als danmalig minister Blok van Wonen en Rijksdienst in een brief aan de Tweede Kamer verklaart dat het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing stopt, omdat de stedelijke vernieuwing eind 2015 zal zijn afgerond, houdt ook de laatste actieve bemoeienis van het Rijk op.
Ook het volgende kabinet Rutte (Rutte III) ziet maar een beperkte rol voor zichzelf weggelegd, als het om ‘de wijken’ gaat. Sterker nog, zo constateert Platform31: ‘De begrippen ‘wijk’ en ‘buurt’ schitteren door afwezigheid in Vertrouwen in de toekomst, het regeerakkoord van Rutte III (2017-2022).’
‘Via allerhande City-, Regio- en Woon Deals zoekt het Rijk naar nieuwe vormen van betrokkenheid bij lokale opgaven’
De wijken: terug van weggeweest
Toch kruipt het bloed blijkbaar waar het niet gaan kan: ‘Via allerhande City-, Regio- en Woon Deals [zoekt het Rijk] naar nieuwe vormen van rijksbetrokkenheid bij lokale opgaven, waaronder leefbaarheid. Zo investeert het kabinet tussen 2018 en 2022 950 miljoen euro in de zogenoemde ‘Regio Envelop’, waarvan een substantieel deel wordt ingezet in de vorm van Regio Deals.’
‘De achterliggende gedachte is dat het Rijk, regionale overheden en de bedrijven, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties, samen moeten optrekken om regionale opgaven aan te pakken. Er worden dertig deals gesloten en het Rijk stelt in totaal ongeveer 170 miljoen euro beschikbaar voor kwetsbare wijken, waarvan 130 miljoen euro voor Rotterdam-Zuid voor de periode 2018-2022.’
‘Niet alleen de sociale problematiek komt aan de orde; ook het veiligheidsperspectief wordt benoemd’
Van nieuwe stenen naar sociale inclusie?
De laatste jaren is de wijkenaanpak steeds – of misschien juist wel nog – meer in het teken van de ‘inclusieve wijk’ komen te staan. Waarbij overheden aan de slag willen en gaan om ‘de toegenomen instroom van ‘kwetsbare mensen’ in wijken met betaalbare huurwoningen’ in goede banen te leiden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om cliënten die uit de geestelijke gezondheidszorg weer op zichzelf gaan wonen. Maar ook om andere vormen van maatschappelijke opvang, zoals ouderen die langer op zichzelf blijven wonen. Over statushouders, arbeidsmigranten, ex-gedetineerden, mensen met een verslavings- of schuldenverleden en spoedzoekers.
Niet alleen de sociale problematiek komt aan de orde; ook het veiligheidsperspectief wordt benoemd. Buurten met een kwetsbare leefbaarheidssituatie vormen – zo blijkt uit onderzoek – vaker dan gemiddeld een voedingsbodem voor criminele netwerken. Voor criminele organisaties is het aantrekkelijk om zich te vestigen in buurten met minder sociale draagkracht en weerbaarheid. Die combinatie van sociale en veiligheidsproblematiek leidt uiteindelijk in 2022 tot het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV).
‘Na een beleidsvacuüm van tien jaar is leefbaarheid en wijkaanpak dus terug op de beleidsagenda’
Is 2022 een keerpunt?
Met de komst van het NPLV is het Rijk weer volop aanwezig in wijk en buurt. Danmalige ministers De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Orde) en Wiersma (Primair en Voortgezet Onderwijs) trappen het programma af, mede namens de ministeries van JenV, SZW en VWS. Nadrukkelijk willen de ministeries aan de slag met een integrale gebiedsgerichte aanpak. Dat is – op zichzelf – niet helemaal nieuw: want die nadruk op meervoudige problematiek, die zat ook al in het grotestedenbeleid.
Het voornemen om daar langjarig commitment op te tonen, dat is wel nieuw. De centrale doelstelling van het NPLV is om de leefbaarheid en veiligheid in de meest kwetsbare gebieden van Nederland op gemiddeld niveau te krijgen. Niet in deze regeringsperiode, maar in een periode van vijftien tot twintig jaar.
En dat, zo stelt ook Platform31 vast, zou wel eens een cruciale verandering kunnen zijn: ‘Na een beleidsvacuüm van tien jaar is leefbaarheid en wijkaanpak dus terug op de beleidsagenda. Als het lukt om de hoge, maar vooral ook langjarige ambities van het NPLV – dat meerdere kabinetsperioden moet overstijgen – waar te maken, kan het programma uitgroeien tot de derde generatie wijkaanpak.
De aanpak zal echter grotendeels in de praktijk worden uitgevonden.’
De komende tijd gaat Overheid van Nu weer de regio’s in, om in de praktijk te zien hoe de wijken ervoor staan en zich ontwikkelen. Binnenkort: Heerlen-Noord.
Meer weten?
- 80 jaar stedelijke vernieuwing en wijkaanpak (Platform31)
- Ali de Regt, Arbeidersgezinnen en beschavingsarbeid (1986). Nog steeds te leen in de betere bibliotheek
- Graaf, P. van der. & J. W. Duyvendak (2009). Thuis voelen in de buurt: een opgave voor stedelijke vernieuwing. Een vergelijkend onderzoek naar de buurthechting van bewoners in Nederland en Engeland. Amsterdam: Amsterdam University Press
- Gijs Custers & Godfried Engbersen (2022), Linking social capital and organizational ties: How different types of neighborhood organizations broker resources for the urban poor Opent extern - Journal of Urban Affairs.