‘De bestuurlijke indeling van Nederland past niet langer op de opgaven van onze tijd!’ (aldus de Commissie Koelma in 1947)
‘De bestuurlijke indeling van Nederland past niet langer op de opgaven van onze tijd!’ Wie mocht denken dat hier iets nieuws wordt gezegd, wordt royaal van zijn illusie beroofd door de digitale tentoonstelling ‘Regionaal bestuur – zoektocht naar het ideale schaalniveau’, die online kwam in 2018, maar zes jaar later nog steeds relevant is. De tentoonstelling vertrekt vanuit 1947 met het eerste voorstel voor regionale herindeling: gewesten. Vele discussies en voorstellen zouden volgen. Anno nu is een vierde regionale bestuurslaag opnieuw onderwerp van verhit gesprek. Wat leren we van het verleden als het gaat om de huidige kansen van nieuw regionaal bestuur?
De tentoonstelling begint in 1947 met het voorstel van de Commissie Koelma om gewesten in te stellen. Het is de eerste poging om de indeling van het ‘huis van Thorbecke’ ter discussie te stellen. De commissie constateert in die naoorlogse jaren dat er een gat bestaat tussen de grote steden en omliggende gemeenten. De eersten groeien uit hun jas, terwijl kleinere gemeenten naar elkaar toe groeien. Het instellen van gewesten moet het zo ontstane ‘gat’ dichten. Verder dan de tekentafel komt het voorstel niet.
Maar drie jaar later stemt het parlement wel in met de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr), waarmee bovenlokale samenwerking tussen gemeenten mogelijk werd gemaakt – een wet die nog steeds wordt gebruikt.
Vanaf de jaren zeventig wordt de drang tot bestuurlijke vernieuwing en herindeling feller voelbaar. In 1974 brengt de Rijksplanologische Dienst in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken een ‘concept-structuurschets’ naar buiten waarin wordt voorgesteld het land in 44 rayons of gewesten in te delen. De nieuwe gewesten moeten taken krijgen op het gebied van wonen, werkgelegenheid, zorg, recreatie, natuur, milieu en verkeer en vervoer. Het blijft bij een schets.
In de jaren zestig en zeventig wordt wel bestuurlijk geëxperimenteerd met het Openbaar Lichaam Rijnmond (24 gemeenten, bestuur rechtstreeks gekozen!) en het Openbaar Lichaam Agglomeratie Eindhoven (11 gemeenten). Beide worden echter in 1986 opgeheven.
In 1976 komt het ministerie met de Ontwerpwet reorganisatie binnenlands bestuur, waarin wordt voorgesteld om het land te verdelen in 26 (in een later stadium 24) miniprovincies. Maar er is veel verzet tegen en in 1983 wordt het wetsontwerp ingetrokken.
In 1986 verandert er wel echt iets, maar een bestuurlijke aardverschuiving kun je de totstandkoming van de provincie Flevoland niet noemen.
In de jaren daarna worden de superprovincies nog een keer geopperd door minister Plasterk, maar ook dat idee stuit op groot verzet
Van stadsprovincie tot plusregio
In de jaren negentig zijn er ideeën voor zeven stadsprovincies: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Twente, Arnhem-Nijmegen en Eindhoven. Daar moeten dan nog 25 niet-stedelijke regio’s (samenwerkingsgebieden) bij komen waarin alle functionele bestuurslichamen worden geïntegreerd. Het devies: harmonisatie van de bovengemeentelijke samenwerking.
Maar ook de stadsprovincies redden het niet. Alleen al doordat de inwoners van Amsterdam en Rotterdam bij referendum tegenstemmen en de bestaande provincies een effectieve tegenlobby ondernemen. In 2006 worden de stadsprovincies met behulp van de Wgr wel omgetoverd tot ‘plusregio’s’. Maar ze worden in 2015 weer afgeschaft. Om in de jaren daarna weer tevoorschijn te komen als ‘metropoolregio’s’.
Ook is er even sprake van één of meerdere Randstadprovincies – het is een tijd dat stedelijke regio’s in Europa en daarbuiten hoog worden aangeslagen als dragers van economische en culturele voorspoed. En de Randstad wordt gezien als zo’n urban region.
De enige grote verandering van betekenis is het proces van gemeentelijke herindelingen – in 1900 hebben we nog meer dan 1000 gemeenten; in 2018 zijn het er minder dan 400
Van middenbestuur tot gemeentelijke herindeling
Die blik naar buiten is ook terug te vinden in het Heroverwegingsrapport Openbaar Bestuur van de Commissie Kalden uit 2010. Dat schetst twee varianten: in de eerste worden de provincies en waterschappen afgeschaft. Het rijk gaat functioneren als het middenbestuur tussen Europa en regiogemeenten. De taken van de provincies worden grotendeels overgenomen door de gemeenten, die in omvang aanzienlijk zouden toenemen. In deze variant is er veel beleidsruimte voor de gemeenten, met een rijksoverheid die stuurt op hoofdlijnen.
In de tweede variant van Kalden zou het huis van Thorbecke in stand blijven. Voor een betere verdeling van taken en verantwoordelijkheden zouden gemeenten en provincies wel fors moeten opschalen. De werkgroep schetst een eindbeeld met vijf tot acht provincies en 100 tot 150 gemeenten. In de jaren daarna worden de superprovincies nog een keer geopperd door minister Plasterk, maar ook dat idee stuit op groot verzet.
De enige grote verandering van betekenis (niet van structuur) is het proces van gemeentelijke herindelingen. In een grafiek laat de tentoonstelling mooi zien hoe we rond 1900 nog meer dan 1000 gemeenten hadden, en in 2018 onder de 400 waren uitgekomen – de daling wordt fors ingezet vanaf de jaren zeventig.
‘Al die discussies hebben mij wel een zeker cynisme bijgebracht als het om dit type structuurdiscussies gaat’
Perfect wordt het nooit
De tentoonstelling bevat behalve tekst, foto’s, modellen, grafieken en kaarten, ook video-interviews met oud-bestuurders. Erg interessant om te bekijken. Geen van de geïnterviewden is overigens te betrappen op groot enthousiasme om het huis van Thorbecke eens flink te gaan verbouwen.
Tony van de Vondervoort, staatssecretaris Binnenlandse Zaken in de jaren negentig, werkte met tegenzin aan de stadsprovincies en versterkte liever wat er al was: ‘Er zijn ook redenen om, ja, te accepteren dat je het nooit perfect krijgt.’ Johan Remkes, minister van BZK tussen 2002 en 2007, somt de hierboven genoemde initiatieven nog eens op en concludeert op de hem kenmerkende wijze: ‘Al die discussies hebben mij wel een zeker cynisme bijgebracht als het om dit type structuurdiscussies gaat.’
‘Is dit bevredigend? Dat denk ik niet. Maar let wel, we doen dit pas sinds 1947!’
Het belangrijke jaar 2018
De tentoonstelling eindigt in een bestuurlijk gezien belangrijk jaar: 2018 is ook het jaar waarin het kabinet-Rutte III van start gaat met de regiodeals - inmiddels zitten we in de vijfde tranche en zijn er 44 regiodeals in het leven geroepen. Het is het jaar dat het Interbestuurlijk Programma (IBP) van start gaat, waarin gemeenten, Rijk, provincies en waterschappen samen proberen te werken op de tien grootste maatschappelijke opgaven. In 2019 gaat het Nationaal Programma Regionale Energiestrategieën (NP RES) van start. Het gezaghebbende rapport Elke Regio Telt spoort de regering in 2023 aan nog meer werk te maken van de regio’s, en de regering maakt er direct werk van. En ondertussen gaat de discussie door over of we toch niet serieus moeten overwegen om het huis van Thorbecke te verbouwen.
Eigenlijk zie je door de jaren telkens het hetzelfde gebeuren. Met uitroeptekens wordt geconstateerd: ‘De bestuurlijke indeling van Nederland past niet langer op de opgaven van onze tijd!’ Er wordt vervolgens veel hardop nagedacht over bestuurlijke herindeling. Die komt er niet – te veel gedoe, het bestaande is zo slecht nog niet. En vervolgens wordt er aan de hand van een nieuwe wet of regeling wel van alles opgetuigd, in de vorm van bijvoorbeeld metropool-, energie- of veiligheidsregio’s, city- en regiodeals en andere programma’s. Daarin wordt dan naar hartenlust samengewerkt op regionaal niveau.
Oud-SG en curator van de tentoonstelling Jan-Willem Holtslag vat het mooi samen: ‘Wij modeleren dus niet het bestuur en de verdeling van bevoegdheden naar beleidsopgaven, maar de beleidsopgaven zoeken soms langs een langdurige weg naar hun optimale governance. De verandering is er echt niet minder om. Is dit bevredigend? Dat denk ik niet. Maar let wel, we doen dit pas sinds 1947!’
|
Als Overheid van Nu volgen we ontwikkelingen in en rond de regio’s nauwlettend. Die vierde bestuurslaag lijkt er ook in onze tijd niet te komen. Tegelijkertijd wordt er meer regionaal samengewerkt dan ooit. En ondertussen wordt er veel hardop nagedacht over hoe we daar toch de nodige democratische legitimiteit aan kunnen verbinden. Een greep uit recente artikelen: The saga continues… |