De stelling: ‘Interbestuurlijke samenwerking is niet meer dan een buzzword’

Artikel | 07-02-2024 | 12:34

Martijn van der Steen

Martijn van der Steen, co-decaan en adjunct-directeur Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit

‘Oneens, kritiek is terecht, maar niet-interbestuurlijk samenwerken heeft aanzienlijk grotere tekortkomingen’

‘Ik ben het niet met de stelling eens, ik vind het geen buzzword. Sterker nog, interbestuurlijk samenwerken is dé manier om een groot aantal complexe vraagstukken verder te brengen. Voor veel grote maatschappelijke opgaven geldt zelfs dat interbestuurlijk samenwerken de enige optie is.

Mijn stelling in de aanpak van maatschappelijke vraagstukken is dat je niet de vooraf bedachte structuur centraal stelt, maar dat je vanuit de aard van het vraagstuk kijkt wie er allemaal een bijdrage zou kunnen leveren aan de oplossing ervan. Voor veel maatschappelijke vraagstukken kom je dan uit bij meerdere partijen, bestuurlijk of niet-bestuurlijk.

Je past interbestuurlijk samenwerken bij uitstek toe op zaken die ingewikkeld zijn, die je niet zomaar opgelost krijgt. De realiteit is dat je die opgaven met een interbestuurlijke aanpak ook niet een, twee, drie oplost. Voor de beoordeling van interbestuurlijke samenwerking is het daarom de vraag of het kan leveren wat je er redelijkerwijs van mag verwachten. Je moet je ook altijd afvragen of de resultaten beter zouden zijn als je het zonder interbestuurlijke samenwerking zou proberen.

Op dat punt slaan critici van interbestuurlijke samenwerking de plank echt mis. Zij kunnen altijd goed uitleggen waar interbestuurlijke samenwerking tekortschiet, maar gaan eraan voorbij dat niet-interbestuurlijk samenwerken nog veel grotere tekortkomingen heeft. De kritiek komt vooral van een aantal mensen in het staatsrecht. Heel mooi dat zij een soort zuiverheidsleer propageren als lat waarlangs we interbestuurlijk samenwerken kunnen leggen - dan kom je inderdaad tot de conclusie dat interbestuurlijke samenwerking niet voldoet aan de bestaande kaders. Maar andersom kun je zeggen dat als je alleen de bestaande kaders hanteert, je komt tot een aanpak die geen maatschappelijke meerwaarde heeft.

Bij veel interbestuurlijke samenwerkingen is het prima mogelijk om rechtstatelijke kaders op te stellen waarin het politieke primaat, de politieke verantwoording en de juridische kant goed geborgd zijn. Maar daar moet je dus wel wat voor doen. Interbestuurlijke samenwerking heeft gebreken, maar die zijn veelal goed te repareren.’

Mitchell Hendriks

Mitchell Hendriks, voorzitter FUTUR en beleidsmedewerker ministerie BZK

‘Oneens, maar vanuit de ambtenaren zelf zie je het nog te weinig gebeuren’

‘Ik ben het niet met de stelling eens. Althans, als je ervan uitgaat dat je met “buzzword” een woord bedoelt dat nietszeggend is - een abstracte term die je er te pas en te onpas bij kunt pakken.

Als je de term helemaal platslaat, is interbestuurlijk samenwerken denk ik niets anders dan dat je als overheden besluit dat je moet samenwerken. Ik heb de overtuiging dat het essentieel is om samen te werken om de grote maatschappelijke opgaven op te lossen - zo geef je concrete invulling aan interbestuurlijke samenwerking. De stikstofproblematiek leent zich bijvoorbeeld goed voor samenwerking tussen ambtenaren van verschillende overheden, dan kun je met elkaar informatie over heel concrete zaken uitwisselen.

Daarnaast zijn er vraagstukken waarbij je niet zoveel aan interbestuurlijk samenwerken hebt, bijvoorbeeld als de wettelijke taken zo verdeeld zijn dat samenwerking niet noodzakelijk is.

In de praktijk zie je dat interbestuurlijk samenwerken vaak bij het bestuur blijft hangen, maar dat is niet de schuld van dat bestuur. Besturen geven namelijk wel het goede voorbeeld. Dan denk ik bijvoorbeeld aan Jan van Ginkel (concerndirecteur/Loco-provinciesecretaris bij de provincie Zuid-Holland) of aan Eva Heijblom (directeur-generaal Digitalisering en Overheidsorganisatie bij het ministerie van BZK). Zij zijn echte aanjagers van interbestuurlijk samenwerken.

Uiteindelijk roepen we allemaal wel dat we interbestuurlijk willen samenwerken, maar je ziet het nog niet veel gebeuren. Althans, niet vanuit ambtenaren zelf. Er zijn er weinig die bij een vraagstuk denken van: hee, misschien is het wel handig om hierover even een collega bij een ander deel van de overheid te contacteren. Je zou eigenlijk willen dat ambtenaren meer zelf aan de slag kunnen met interbestuurlijk samenwerken.

Wat mij ook opvalt en wat soms tot irritatie kan leiden: over de jonge generatie ambtenaren wordt nogal eens gesproken alsof ze nog niet kunnen samenwerken, alsof de andere ambtenaren hen daarin moeten opvoeden. Maar degenen die de jonge ambtenaren zouden moeten opvoeden, doen zelf ook niet zoveel met interbestuurlijk samenwerken. Interbestuurlijk samenwerken is een leeg woord zolang we het niet doen.’

Marije van den Berg

Marije van den Berg, onderzoeker en adviseur bij Democratie in Uitvoering

‘Was het maar een buzzword – er is juist te veel van en dat ondermijnt onze lokale democratie’

‘Interbestuurlijke samenwerking is veel meer dan een buzzword - kijk maar naar al die regionale samenwerkingen, deals, akkoorden en programmalijnen. Maar wat interbestuurlijk samenwerken nu precies is, dat weten we niet. Want deze vreemde samenwerkingen onttrekken zich grotendeels aan de gebruikelijke manier waarop wij het bestuurlijk met elkaar regelen in Nederland.

De vaste plekken en manieren om onze complexe maatschappelijke opgaven te bespreken, en om wijze besluiten te kunnen nemen over de rol van de overheid daarbinnen, zijn kennelijk niet altijd toereikend. Dus maakten we samenwerkingen om dat wel goed te kunnen. Zo proberen we passende bestuursvormen te vinden die natuurlijk voor een aantal opgaven een antwoord zijn. Maar die niet altijd antwoord geven op de democratische en politieke aspecten van die maatschappelijke opgaven.

En dat is ziektewinst. Want die nieuwe bestuursvormen kunnen wel een oplossing zijn: als je een gebrek aan flexibiliteit ervaart, er te weinig tempo wordt gemaakt, of als je eens een iets in een ander verband wilt regelen met heel andere mensen of clubjes. Juist het feit dat interbestuurlijk samenwerken zich een beetje aan de reguliere vormen onttrekt, maakt het effectief.

Zo kunnen we interbestuurlijk vaak beter “depolitiseren” en dat kan voor sommige opgaven heel werkbaar en prettig zijn. Voor allerlei vraagstukken zijn “managerial” plekken zoals interbestuurlijke samenwerkingen, of het nu in de vorm van een deal of een akkoord is, lekker. Maar als er in die gedepolitiseerde omgeving wél politieke keuzes worden gemaakt, dan wordt het smoezelig. Of het nu gaat om woningbouw, vervoer, de energietransitie, onderwijs of de jeugdzorg. Dan is het democratisch niet meer in de haak en bijt het zich in de staart. Uiteindelijk ondermijnt interbestuurlijke samenwerking dan onze lokale democratie. Niet doen dus. Dan maar wat minder tempo.

Ik zeg niet dat je op regionale schaal niets moet. Juist wel. Maar je moet die samenwerkingen vooral beter ontwerpen. Als we er in dit land voor kiezen om geen vierde bestuurslaag te hebben, waar ik me best iets bij kan voorstellen, maar je wel ziet dat je tussen gemeente en provincie iets nodig hebt, ga dat dan expliciet ontwerpen en maak daarin ruimte voor het politieke en voor mensen die er zitten uit de gemeenschap. Dat hoeven trouwens echt niet altijd die toch al overbelaste raadsleden te zijn.’