'We moeten terug naar: je gaat erover, of je gaat er niet over'
‘De manier waarop we in Nederland decentraal bestuur hebben geregeld, leidt tot verrommeling. Kijk naar de vele regionale samenwerkingen. Ze hebben verstrekkende gevolgen, maar voor de burger zijn ze onnavolgbaar.’ Aldus emeritus-hoogleraar Staatsrecht Douwe Jan Elzinga. Hij schreef het rapport Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur, dat oproept tot een fundamentele structuurdiscussie over ons (decentrale) bestuur. Samen met hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur Marcel Boogers bespreekt hij zijn rapport en de aanbevelingen daarin. ‘Als je de provincies regionale besturen laat overnemen, ontstaat een enorm enthousiasme om gewoon weer met twee bestuurslagen aan de slag te gaan: provincie en gemeente.’
Nederland kampt met een gebrek aan regie en criteria voor het toewijzen van taken aan decentrale bestuursorganen. Dat leidt tot verrommeling van het bestuur: dat is de strekking van Elzinga’s rapport.
Met andere woorden: sinds de grote decentralisatie in 2015 zijn veel dossiers naar de gemeenten gegaan, zonder dat goed is nagedacht over welke overheid waarvoor het beste verantwoordelijk kan zijn. Gemeenten lijken verworden tot uitvoeringskantoor van het rijk, hebben geen vrije ruimte meer en ontoereikende financiële arrangementen om hun taken uit te kunnen voeren.
Het gevolg: bermen worden niet meer gemaaid, zwembaden en bibliotheken sluiten, en er is een hoop chagrijn bij gemeenten, provincies en waterschappen. Tegelijkertijd constateert Elzinga dat het ministerie van BZK de afgelopen jaren veel terrein heeft verloren in de organisatie van het Nederlandse openbaar bestuur.
Om het tij te keren, stelt Elzinga voor om vooral gemeenten meer autonomie te geven, beschikbare financiële arrangementen te verbeteren en de positie van de minister van BZK, om taken toe te wijzen aan bestuursorganen, te versterken. Dat moet dan op basis van een beleidskader decentraal bestuur. Aan dat beleidskader dienen alle taaktoebedelingen getoetst te worden. Het rapport van Elzinga omvat zeven kernaanbevelingen (zie kader), die onderdeel zijn van de in totaal zeventig aanbevelingen die hij doet.
Met collega Marcel Boogers, hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur, bespreekt Elzinga zijn rapport. Dat levert een aantal interessante lessen op voor bestuurlijk Nederland.
|
'Uit angst voor structuurdiscussies hebben we de dingen op hun beloop gelaten en dat heeft tot verrommeling geleid'
Angst voor structuurdiscussies
Boogers is het op vrijwel alle vlakken met Elzinga eens. Hij denkt dat er in Nederland angst is voor structuurdiscussies: ‘Sinds de jaren negentig is het adagium in bestuurlijk Nederland: geen structuurdiscussies meer. Maar daarmee zijn we vergeten dat we iets van structuur nodig hebben waarin democratische controle en verantwoording goed zijn verankerd.’
Volgens Boogers ligt de nadruk bij decentralisatie te veel op efficiëntie en wordt er te weinig gekeken naar democratische legitimiteit. ‘Uit angst voor structuurdiscussies hebben we de dingen nu maar op zijn beloop gelaten en dat heeft tot verrommeling geleid. Daarom moet er nu wat gebeuren. Ik ga mee in de aanbevelingen van Elzinga, maar bij een aantal stel ik wel de vraag: waarom hebben we dat niet eerder gedaan?’
De aanbevelingen van Elzinga draaien veelal om autonomie, ziet Boogers. ‘Ik ga daarin mee, maar we moeten ook nagaan wat nodig is om autonomie te versterken. Kijk naar provincies en waterschappen: zij ervaren al een heel sterke autonomie. Dat komt doordat beiden een duidelijke taak hebben. Toen het Interprovinciaal Overleg (IPO) even in een identiteitscrisis zat, hebben de provincies met elkaar afgesproken om zich weer puur op hun gebiedsgebonden taken te gaan richten. Dat werkt goed. Het zou helpen als de gemeenten ook zoiets doen. Daardoor worden zij zich meer bewust van waarvoor zij er zijn, en welke taken niet voor hen zijn. Dan heb je ook een stevige positie als je met andere overheden aan tafel zit om complexe dossiers aan te pakken.’
'Vroeger hadden gemeenten de mogelijkheden en bevoegdheid om zelf direct met een probleem aan de slag te gaan. Maar die ruimte en systematiek zijn verdwenen'
|
Douwe Jan Elzinga is emeritus-hoogleraar staatsrecht, verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen. Gespecialiseerd in grondrechten, lagere overheden, de verhouding tussen parlement en regering en het functioneren van politieke partijen. Hij was voorzitter van de staatscommissie voor Dualisme en Lokale Democratie. Het in 2000 gepresenteerde rapport van deze commissie leidde tot de Wet dualisering gemeentebestuur. Marcel Boogers is hoogleraar Innovatie en Regionaal bestuur aan de Universiteit Twente en specialiseert zich in lokaal en regionaal bestuur, lokale politieke en interbestuurlijke verhoudingen. Tevens is hij onderzoeker bij Necker van Naem, een consultancybureau gespecialiseerd in het decentraal bestuur. |
Rollen moeten duidelijk zijn
Volgens Elzinga en Boogers moet BZK zijn regierol meer pakken, maar dat kan niet alleen aan het ministerie zelf worden overgelaten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) moet ook in actie komen.
Elzinga: ‘Vrijwel alle maatschappelijke problemen ontstaan op gemeenteniveau. Vroeger hadden gemeenten de mogelijkheden en bevoegdheid om zelf direct met een probleem aan de slag te gaan, maar die ruimte en systematiek zijn verdwenen. De eerste prioriteit van gemeenten is nu vooral de uitvoering van nationale regelgeving. Je zou bij gemeenten weer met ruimte voor het vrije initiatief moeten experimenteren, al zou BZK daar wel een bewakingsrol bij moeten hebben. De selectie en taakstellingen van gemeenten, maar ook provincies en waterschappen, kunnen we vaststellen via een moratorium. Daarnaast moet er vrije ruimte zijn en discussie over nieuwe financiële arrangementen. Dat is de combinatie waar je naar op zoek moet.’
Samen met het opstellen van een beleidskader en de versterking van de formele bevoegdheden van BZK, zou het decentraal bestuur in Nederland op deze manier nieuw leven kunnen worden ingeblazen, denkt Elzinga. ‘Dat is een beweging van de lange adem, maar eentje die de departementen, waterschappen, provincies en gemeenten samen moeten maken. Enkel focussen op het herzien van de wettelijke bepalingen en het beleidskader van BZK is niet voldoende.’
'Als je de provincies regionale besturen weer laat overnemen, ontstaat er een enorm enthousiasme om gewoon weer met twee bestuurslagen aan de slag te gaan: provincie en gemeente. Zo kun je regiodeals ook veel beter organiseren'
Provincies worden overgeslagen
Nog een reden dat het binnenlands bestuur in Nederland zo verrommeld is geraakt, volgens Boogers: de neiging om provincies over te slaan in de oplossing van complexe dossiers. ‘De provincie is een democratisch gelegitimeerde bestuurslaag met veel historie, en vaak hebben ze nog geld ook. We doen daar veel te weinig mee. Provincies lopen nu vooral grote steden en regiobesturen voor de voeten. Dat is jammer. Ook provincies zouden gebaat zijn bij een duidelijker taakstelling.’
Elzinga gaat mee in die gedachte en pleit ervoor om allerlei regionale bestuursvormen op te ruimen en aan de provincies te geven. ‘Als je de provincies regionale besturen weer laat overnemen, zul je zien dat er een enorm enthousiasme ontstaat om gewoon weer met twee bestuurslagen aan de slag te gaan: provincie en gemeente. Zo kun je regiodeals ook veel beter organiseren. Voor grootstedelijke gebieden werkt deze oplossing misschien wat minder goed, maar we hoeven niet alles overal op dezelfde manier te organiseren. We zijn veel te bang om de uniformiteit los te laten.’
Op het gebied van ruimtelijke ordening, stikstof en klimaat staan provincies al veel meer in het middelpunt. Een goede ontwikkeling, vindt Elzinga. ‘Je moet als eerste kijken naar de inhoud van de taak. Als het puur om uitvoering gaat, kun je als bestuurslaag zeggen: ik doe het zelf. Maar als er keuzemogelijkheden zijn – ook politiek – dan zou je als eerste naar gemeenten en provincies moeten kijken, omdat dit politieke stelsels zijn. Juist omdat regionale bestuursvormen dat niet zijn, lusten de vakdepartementen er wel pap van.’ Regionale bestuursvormen worden doorgaans gerund door mensen die niet gekozen zijn door de bevolking, bedoelt Elzinga. Voor ambtenaren op vakdepartementen is het daarom aantrekkelijk om de aanpak van grote vraagstukken in de vorm van regiodeals te gieten. Daarvan moeten we volgens de emeritus-hoogleraar zeggen: zo hadden we het niet afgesproken.
Ook Boogers windt zich op over de neiging om allerlei complexe uitdagingen zomaar in regiodeals te verpakken. ‘Binnen regionale besturen klinkt geen enkele echo van andere bestuurslagen, waarin wordt opgenomen wat de rol van de raad is, of hoe sturing, controle en verantwoording zijn georganiseerd. Dit gaat om belangrijke zaken waarin veel geld omgaat, maar ze voltrekken zich nu buiten allerlei bestuurlijke structuren om. In de RES-regio’s gaat het over hoe ons landschap er straks uit komt te zien: daar heeft nu niemand iets over te zeggen. Ten minste: niet al te veel.’
'Dat we van het gas af moeten, is besloten aan klimaattafels, door belangenorganisaties waar bijna niemand lid van is'
Onduidelijk hoe besluiten worden genomen
Eén conclusie komt in het gesprek telkens terug: op het moment dat er heldere spelregels zijn en dat de rol van iedere bestuurslaag duidelijk is, kom je makkelijker tot zaken. ‘We zijn het vanuit de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden gewend om te besturen zoal we nu doen: collectief en collegiaal’, zegt Elzinga. ‘Anders dan bijvoorbeeld de Duitsers denken we niet in permanente structuren. Maar nu begint het wel een beetje uit de hand te lopen bij ons. We halen onze klassieke institutionele instellingen onderuit. In Europa is er geen ander land waarin provincies en gemeenten zoveel bevoegdheden hebben als Nederland. Bij ons hebben ze er juist te veel en dat leidt tot gooi- en smijtwerk. Daardoor komen politieke stelsels enorm onder spanning te staan.’
Boogers kan zich grotendeels vinden in de woorden van Elzinga, maar ziet wel dat er iets is veranderd: ‘Vroeger hadden de polderende elites een vaste achterban, dat is nu minder het geval. Dat zagen we bij het energieakkoord. Ik verbaasde me erover dat er op een gegeven moment zomaar werd geroepen: we moeten van het gas af. Ik dacht: heb ik iets gemist? Waar is dat besloten? Ik heb het opgezocht en het bleek te zijn besloten aan klimaattafels door belangenorganisaties waar bijna niemand lid van is. Dat is niet alleen een constitutioneel probleem, het leidt er ook toe dat burgers niet meer begrijpen hoe een besluit tot stand is gekomen. Zelfs volksvertegenwoordigers weten het vaak niet, terwijl ze het wel moeten kunnen uitleggen.’
Elzinga wijst erop dat de effecten van de decentralisatie van 2015 op een veenbrand lijken: de bermen worden niet meer gemaaid, zwembaden en bibliotheken worden gesloten. ‘Naar de stembus gaan voor gemeente of provincie? Op een gegeven moment denken mensen: het zal allemaal wel, dat heeft geen enkel effect.’
Boogers vult aan: ‘Op het moment dat er een politiek gevoelig besluit wordt genomen, moet je ook kunnen uitleggen hoe je tot het besluit bent gekomen. Door de verrommeling van het bestuur is dat niet meer mogelijk.’
'BZK heeft een stevig beleidskader nodig, zodat het in de voorbereidingen van allerlei decentralisaties niet met een mond vol tanden zit'
Departementen zijn zelf versnipperd
Om de verrommeling van bestuurlijk Nederland tegen te gaan, is het nodig een evenwicht te vinden tussen spelregels, een basisstructuur en iemand die de regie voert, stelt Elzinga. Hij waarschuwt ervoor het kind niet met het badwater weg te gooien. ‘De Nederlandse methodiek, waarbij decentrale bestuursorganen worden betrokken bij de uitvoering van nationale regelgeving, is een vondst van hier tot Tokio. Mijn pleidooi is dan ook niet om het medebewind over de hele linie op te blazen. Neem het waterschap: een van de succesvolste bestuursvormen die wij kennen. Er is ook van alles op aan te merken, maar dit soort vormen van functioneel bestuur kunnen buitengewoon effectief zijn.’
De regievoerende minister, die bij iedere taaktoedeling aan een bestuursorgaan een aantal criteria afloopt en bekijkt of het past in de ontwikkelde filosofie: zo zou het volgens Elzinga moeten gaan.
Op rijksniveau ziet Elzinga dat ook de verschillende departementen zelf versnipperd zijn. De ene directie heeft een heel andere vorm voor taaktoedeling aan gemeentes of provincies dan een andere afdeling. ‘Ook daarom heeft BZK een stevig beleidskader nodig. Iedereen gaat ergens over, behalve de minister van BZK. Ambtenaren van allerlei pluimage zitten aan tafel in de voorbereidingen op decentralisaties, maar die van Binnenlandse Zaken zitten met hun mond vol tanden. Ze hebben geen criteria, geen uitgangspunten.’
Zodra er een goede toedeling is van welke taak het beste bij welke bestuursvorm past, en er bovendien substantiële beleidsvrijheid is en een onafhankelijke toetsing van financiële arrangementen, verwacht Elzinga dat de overheid weer tot concrete resultaten gaat komen. ‘Voor burgers is het heel belangrijk dat de gemeente acteert als bijvoorbeeld de bermen gemaaid moeten worden. Maar dat doet ze nu niet omdat ze die taakstelling helemaal heeft moeten wegschuiven.’
'We moeten terug naar: je gaat erover of je gaat er niet over'
Oeverloze discussies
Met alle complexe vraagstukken kan het niet anders dan dat je als medeoverheden zakendoet met elkaar. ‘De gedachte van één overheid klinkt mooi’, zegt Boogers, ‘maar in de praktijk leidt het ertoe dat het vooral vakdepartementen zijn die aan de touwtjes trekken. Het zou helpen als we een soort afsprakenkader hebben. We moeten niet te makkelijk stellen dat we met zijn allen ergens verantwoordelijk voor zijn. Dat leidt ertoe dat niemand er echt over gaat. We moeten terug naar het adagium “je gaat erover of je gaat er niet over”: wat zijn de thema’s voor de komende jaren, en waarvoor staan het rijk, de waterschappen, provincies en gemeenten aan de lat? Dat soort afspraken moet je maken om te voorkomen dat je in oeverloze discussies raakt over wie over wat gaat.’
Die praktijk bespeurt Elzinga ook bij het stikstofdossier. ‘Eigenlijk zonder discussie is dit dossier aan de provincies gegeven. Daar is wel wat voor te zeggen, maar wat waren nu de argumenten voor en tegen? Dat weten we niet. Het zou in dit soort situaties goed zijn om even de spelregels en normen die je met elkaar hebt afgesproken, na te lopen. Neem de tijd om alle aspecten zorgvuldig af te wegen. Dat doen we nu op geen enkel dossier.’