Vivian Visser: ‘Uitnodigend besturen’ kan nog een stuk beter
De doe-democratie is inmiddels een gevleugeld begrip. De gedachte: als overheden en burgers samenwerken, zijn we beter in staat om de grote maatschappelijke vraagstukken te lijf te gaan. Maar wat verwachten overheden nu precies van burgerinitiatieven? Hoe spreken we burgers eigenlijk aan in die doe-democratie? En doet iedereen dan ook daadwerkelijk mee? Dat wilde socioloog en bestuurskundige Vivian Visser achterhalen. Het resultaat is de lezenswaardige dissertatie Who is invited?
Vivian Visser vraagt zich af: zorgt al die zelforganisatie, participatie en regie door burgers niet juist voor het verder vergroten en verdiepen van de kloof tussen overheid en inwoner? En: zorgen verschillen in sociale status van burgers ervoor dat juist lang niet iedereen mee kan doen? Als dat zo is, dan vergroot de doe-democratie nu juist – onbedoeld - sociale ongelijkheid.
Je kunt iedereen uitnodigen, maar vóelt iedereen zich dan daadwerkelijk uitgenodigd?
Uitnodigend besturen
Vissers dissertatie bestaat uit vijf artikelen die ze in peer reviewed journals heeft gepubliceerd. Daardoor is ieder hoofdstuk ook ‘los’ te lezen. In het zesde hoofdstuk formuleert ze een samenhangende visie op de kracht én zwaktes van participatieve trajecten. Visser doopt deze nieuwe vorm van besturen Invitational governance - uitnodigend besturen. Waarbij een uitnodigende overheid inwoners wil motiveren om zelf de grote maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Met als legitimatie dat overheidsorganisaties daartoe (alleen) niet in staat zijn. Waarbij inwoners van de weeromstuit worden gezien als wél capabel en bereid om de grote vraagstukken beet te pakken. En op te lossen.
Participatie en zelforganisatie zijn ‘hot’, zou je kunnen zeggen. En passen in een bredere trend, waarbij ‘overheden wereldwijd experimenteren met het vergroten van de kansen voor burgers om deel te nemen, te delibereren en invloed uit te oefenen; het gaat daarbij om een verschuiving van bestuur naar governance (een lossere, meer informele vorm van bestuur)’.
Maar: werkt deze nieuwe vorm van besturen? Voelt iedereen zich ook daadwerkelijk uitgenodigd?
Het korte antwoord luidt: nee.
In veel Omgevingsvisies lees je dat ‘de samenleving nu aan zet is’
| Om beter te begrijpen waarom overheden zo naarstig op zoek zijn naar nieuwe vormen van contact en interactie, is het goed om even terug in de tijd te stappen. Dat verhaal van de veranderende overheid is natuurlijk vaker verteld. Daar waar de ‘op gelijke regels voor iedereen’- gerichte overheid (Public Administration) focuste op rechtvaardigheid en verantwoording, stuurde New Public Management vanaf de jaren 80 vooral op public service delivery. Anno ‘nu’ is de kritiek dat NPM tot (te) doorgeslagen marktwerking heeft geleid. Nu denken we na over collaborative government. Waarbij anno nu ook inwoners hun zegje mogen (misschien zelfs ‘moeten’) doen. |
Omgevingsvisie als wenkend perspectief
Visser heeft in haar onderzoek naar de totstandkoming van een aantal Omgevingsvisies gekeken. Ze heeft de bijbehorende participatietrajecten van een flink aantal provincies en steden – die ingezet zijn om de Omgevingsvisie inclusief te maken – geanalyseerd.
Opvallend: overheden schetsen in de Omgevingsvisie ook hun eigen rolopvatting: ‘Overheden [willen] een bescheidener rol aannemen om de samenleving te laten floreren.’ Of: ‘Overheden hebben alleen een ‘complementaire’ [...] rol te spelen in de levering van publieke diensten, wat betekent dat ze alleen betrokken zouden moeten zijn bij het verbinden van partijen en uitdagingen “wanneer nodig om publieke toegevoegde waarde te creëren”.’
In diezelfde Omgevingsvisies valt te lezen dat de samenleving nu aan zet is. Van inwoners wordt een ‘hands-on’ houding verwacht. Alleen meedenken is niet (meer) genoeg. Co-creatie is nodig. En daarna ook ‘doen.’
Zo ontstaat een nieuw beeld van wat de overheid wel – en ook niet – vermag: verschuivend van ‘interactie en overleg’ naar ‘het aanmoedigen van burgers om het voortouw te nemen bij het gezamenlijk creëren van publieke waarde via burgerinitiatieven’.
Juist dergelijke grote verwachtingen (hoe goed bedoeld ook) dragen bij aan het verder vergroten van de kloof, stelt Visser. Want láng niet iedereen voelt zich ook daadwerkelijk uitgenodigd. Of in staat om op dat niveau bij te dragen.
Mensen die worden uitgenodigd, vragen zich af of ze wel ‘het recht hebt’ om deel te nemen
Wie voelt zich uitgenodigd?
Feitelijk spelen twee zaken een belangrijke rol bij je wel of niet uitgenodigd voelen: allereerst ‘feelings of entitlement’, waarbij je jezelf als het ware de vraag stelt of je wel ‘het recht hebt’ om ergens aan deel te nemen. Ten tweede: ‘taste for politics’, waarmee zoveel bedoeld wordt als je beeld van, en betrokkenheid bij, het politieke proces. Of, zoals Visser dat verwoordt: ‘Bourdieusian (1984) ideas on how various strata relate to dominant institutions [...].’
Opleiding, afkomst, buurt: het zijn allemaal variabelen die ervoor kunnen zorgen dat mensen zich al dan niet uitgenodigd voelen. Net als gebezigde taal of ‘manieren’. Visser voert daarbij Ziggy op. ‘Ziggy benadrukte dat de stijl van taal van vitaal belang is. Ze is niet op een chique manier opgevoed en denkt dat dit tegen [haar] kan werken.’
In haar ogen maakt dat daadwerkelijk meedoen lastiger. Als ze daadwerkelijk zou willen meedoen, dan ‘gelooft [ze] dat ze misschien wat fatsoenlijker moet zijn [...] met een bepaalde manier van praten, verwijzend naar haar Rotterdamse accent.’
Ook gevoelde afstand tot overheid, autoriteiten en politici wordt vaak benoemd. Bart typeert een politicus, als iemand die ‘lid van een vereniging [is] zoals een hockeyspeler. Aniska herkent dat beeld: ‘Je merkt gewoon dat ze zich bij een studentenvereniging hebben aangesloten. [...] En ze hebben alles gedaan wat daarbij past. Ze bespelen een instrument en hockeyen, weet je wel.’
Kortom: gepercipieerde, dan wel daadwerkelijke culturele verschillen tussen lager en hoger opgeleide burgers doen ertoe. Wel of niet politiek willen participeren hangt samen met hoe je jezelf in relatie tot anderen definieert.
Sociale waarde wordt in onze meritocratische samenleving vooral gedefinieerd in identiteiten, beroepen en levensstijlen, die passen bij de hogere en middenklasse
Laagdrempelige communicatie
In het onderzoek stelt Visser vast (met behulp van een vignettenonderzoek) dat ‘simple, efficient and realistic changes to the framing of a municipality’s invitation to participate – thereby making it more appealing to less-educated citizens – is not enough to encourage their involvement’.
Deels is dat goed verklaarbaar: sociale waarde, zoals bijvoorbeeld Lamont heeft onderzocht, is in onze meritocratische samenleving vooral gedefinieerd in identiteiten, beroepen en levensstijlen, die passen bij de hogere en middenklasse. Met als premisse dat je in een meritocratie als individu zelf verantwoordelijk bent voor je lot. Omdat deze beroepen, identiteiten en levensstijl voor een aanzienlijk en groeiend deel van de bevolking onbereikbaar, dan wel niet als aanlokkelijk gezien worden, ontstaan er ‘erkenningsverschillen’. Waardoor mensen – als het ware – ervaren dat ze de verliezers zijn, in deze maatschappelijke wedstrijd die meritocratie heet.
Als gevolg hiervan voelen minder goed opgeleide burgers zich vaak verkeerd erkend en/of uitgesloten als cultureel lid van de samenleving.
Tegelijkertijd zijn ambtenaren naarstig op zoek naar ‘een menselijke benadering’ om zo het contact en het effect van burgerinitiatieven verder aan te moedigen. Je voelt al aan je water: dat kan behoorlijk op gespannen voet met elkaar staan.
Inwoners die niet meedoen, doen dat vanwege angst om niet serieus te worden genomen of omdat ze zich niet thuis voelen bij wat van ze wordt gevraagd
Wat hebben we geleerd?
Het proefschrift van Visser laat zien dat inwoners waarvan verondersteld wordt dat ze niet meedoen vanwege een gebrek aan interesse, in feite vooral niet meedoen vanwege een gevoel van (bang om) niet-serieus-genomen worden. Of zich simpelweg niet ‘thuis voelen’ bij wat van ze wordt gevraagd.
Overheden kunnen drempels verlagen door ernaar te streven participatieprocessen echt af te stemmen op de verschillende behoeften van verschillende groepen burgers. Maar Visser waarschuwt meteen: dat betekent niet dat je er met een folder of een social media-post bent.
Om 'uitnodigender' te zijn voor groepen met een lagere sociale status, moeten ambtenaren zelf ook beter op deze groepen aansluiten. Vooral door sociale afstanden te verkleinen. En door te laten zien dat ze de culturele repertoires van degenen die ondervertegenwoordigd zijn, begrijpen. Daarbij zijn de vaardigheden van street level bureaucrats van groot belang.
|
De dissertatie van Visser heeft (vooral) naar de totstandkoming van Omgevingsvisies gekeken. Die casussen heeft ze scherp geanalyseerd. Waarop ze constateert dat een mix van (gepercipieerde) sociale verschillen en houding ten opzichte van instituties en politici ervoor zorgt dat lang niet iedereen meedoet. Ze heeft nog niet kunnen kijken naar nieuwe ontwikkelingen als Burgerberaden. Waar loting van deelnemers – in theorie- voor een betere afspiegeling zouden kunnen zorgen. En waarbij– bijvoorbeeld – de inzet van deep democracy-technieken sociale verschillen bij het bespreken van maatschappelijke vraagstukken kunnen overbruggen. |
Uitnodigend besturen draagt het risico in zich dat bestaande sociale ongelijkheden worden gereproduceerd of zelfs vergroot
Alles overziend
De conclusie van Visser is helder: alleen het ideaal van invitational governance omarmen is niet genoeg. Als je burgers aanmoedigt om publieke waarde te creëren, dan mag je er niet vanuit gaan dat daarmee ook een democratiserende kracht ontsloten is. In werkelijkheid draagt deze nieuwe benadering van inclusief besturen juist het risico in zich om bestaande sociale ongelijkheden te reproduceren of zelfs te vergroten. Vanwege het simpele feit dat lang niet alle burgers het gevoel hebben dat ze in dezelfde mate worden uitgenodigd om deel te nemen.
Om het democratische potentieel van invitational governance echt te bevorderen, moeten we ons scherp bewust zijn van de aanzienlijke verschillen tussen groepen burgers. Eigenlijk geldt daarbij een oermenselijke wet: als we daadwerkelijk een relatie met elkaar aan willen gaan, dan is een one night stand geen optie. Dan zullen we ons daadwerkelijk moeten verdiepen in elkaar. En elkaars verschillen willen omarmen. Voor nu. En voor morgen. Pas dan is er sprake van een relatie.