Ambtenaar: wees mens en druk op de rode knop als dat moet

Artikel | 11-06-2024 | 15:30

Om maar met de deur in huis te vallen met een belangrijke les van de Toeslagenaffaire: ambtenaren moeten echt ‘nee’ durven zeggen. Dat zegt Peter Veld (oud-secretaris generaal van de Belastingdienst) in een van de verhoren van de enquêtecommissie: ‘De les voor mijzelf is dat je als ambtenaar soms toch op de rode knop moet drukken en zeggen: ik doe dit gewoon niet. Ook al wil de politiek het. Die stap had meer gezet kunnen worden.’

Maar, gemakkelijk is dat niet. Langzamerhand zijn ambtenaren steeds volgzamer geworden. Althans, dat is de afdronk van ‘Tussen Ambitie en Uitvoering’, de achtergrondstudie van de Vrije Universiteit, gemaakt in opdracht van de enquêtecommissie, en die de vraag beantwoordt: ‘Hoe heeft het zo ver kunnen komen?’

Bij de beantwoording van die vraag schetst de VU vier kernthema’s. Die er stuk voor stuk aan bijdroegen dat ‘op de rode knop drukken’ steeds lastiger is geworden. 

‘Er zijn toen 600 mensen uit heel Nederland tijdens de paasdagen met bussen naar Utrecht gereden om toch tot uitbetaling te kunnen komen’

Tussen Ambitie en Uitvoering

Een eerste kernthema is de professionalisering en disciplinering van de uitvoering van de sociale zekerheid. Kort gezegd: de doorwerking van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI) is enorm: ‘Dat heeft geleid tot een meer professionele, maar soms ook meer dwingende uitvoering.’  Ook de sturingsfilosofie van New Public Management (als in: beste overheid, concentreer je op je kerntaken) en de steeds grotere invloed van ICT-systemen (en de veronderstelde neutraliteit daarvan) hebben eraan bijgedragen, dat de uitvoering in de loop der jaren steeds dwingender is geworden.

Een tweede weeffout is het beleggen van de uitvoering van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) en de Wet kinderopvang (Wko) bij de Belastingdienst. Het toekennen van deze toeslagen is, tegen het advies van de ambtelijke top van de Belastingdienst in, belegd bij diezelfde Belastingdienst. Omdat de toeslagen per ommegaande moesten worden ingevoerd (in 2006), ‘was een enorm grote chaos ontstaan. [...] er waren geen IT-systemen die je goed kon gebruiken’. Aldus Peter Veld in zijn verhoor voor de enquêtecommissie.

Ook directeur Toeslagen Gerard Blankestijn benadrukt dit: ‘Het automatiseringssysteem van Toeslagen werkte niet goed. Dat betekende dus dat we in eerste instantie onze kerntaak niet konden uitvoeren. Dat was natuurlijk echt ontluisterend. De betalingen lukten niet. Er zijn toen 600 mensen uit heel Nederland tijdens de paasdagen met bussen naar Utrecht gereden om toch tot uitbetaling te kunnen komen.’  

Let wel, zo licht ook Blankestijn toe: het gaat om ruwweg 9 miljoen transacties op maandelijkse basis. Met andere woorden: die simpele macht van het getal was een belangrijke reden waarom de Belastingdienst in beeld kwam als uitvoerder van de Toeslagen.

Het derde kernthema van het VU-onderzoek brengt het (steeds strengere) sanctiebeleid voor uitkeringsgerechtigden in beeld. In de afgelopen dertig jaar zijn in verschillende wetten steeds strengere sancties vastgesteld voor overtredingen van de inlichtingenplicht. Met de kennis van nu is de vraag waarom dat zo liep.

Journalist Gijs Herderscheê (de Volkskrant) vertelt de enquêtecommissie: ‘Die fraude ging om een relatief klein bedrag op de hele grote pot van toeslagen. Het ging om een relatief kleine groep, maar dat heeft enorm het beeld bepaald dat het heel simpel is om met toeslagen te frauderen. En dan gaan jullie... Sorry, dan gaat de Tweede Kamer, het parlement, daar een kanon op richten met de fraudeaanpak, die dus over alle toeslagenontvangers ... Nou ja, dan kom je dus bij de schandalen waar we nu mee zitten.’

Tot slot is er door de VU naar het niveau van dienstverlening en – bijbehorende – rechtsbescherming gekeken. De VU constateert daarbij dat rechtsbescherming steeds belangrijker wordt, naarmate sancties strenger worden en vooral als er boetes of forse terugvorderingen opgelegd worden, naast het stopzetten van een uitkering. De parlementaire enquêtecommissie heeft vervolgens geconcludeerd dat die rechtsbescherming er in veel gevallen helemaal niet was.

De waarde van de rechtsstaat Een belangrijke waarde van de rechtsstaat is dat niet alleen de burger, maar ook de overheid gebonden is aan het recht (de zogeheten rule of law). Deze rule of law zorgt ervoor dat de burger beschermd is en blijft tegen handelingen van diezelfde overheid. Zoals de Commissie van Venetië heeft aangegeven, gaat de binding aan de wet van de overheid verder dan simpelweg checken of overheidshandelen formeel volgens de regels verloopt. In de kern rechtmatig overheidshandelen kan toch ook in strijd zijn met diezelfde rule of law als er sprake is van ‘irrationele, onredelijke, oneerlijke of knellende gevolgen’.

‘In de sociale rechtsstaat gaat het ook over bejegening, het voorkomen van stigmatisering en een faire behandeling’

Blind voor Mens en Recht

Als er iets duidelijk moet zijn, na lezing van ‘Blind voor mens en recht’, het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, dan is het wel dat een aantal fundamentele rechten van de inwoners van Nederland moeten worden gerespecteerd, om te voorkomen dat een Toeslagenaffaire in de toekomst nog een keer gaat voorkomen. De kern: ‘De overheid respecteert alle grondrechten en daarmee wordt niet gemarchandeerd. Waar een grondrecht wettelijk wordt ingeperkt moet het duidelijk zijn waarom de beperking legitiem en noodzakelijk is.’

Waarbij de bedoeling van de wet belangrijker is dan de strikte uitleg van regelgeving: de ruimte die een wet biedt ‘om ten gunste van de burger te handelen’, moet ook daadwerkelijk worden benut. Dat vergt ambtelijke discretionaire bevoegdheid én dekking van management en bewindspersonen. Waarbij de sociale rechtsstaat het uitgangspunt is. Maar, zo stelt het rapport vast: ‘Dit aspect gaat verder, waardigheid gaat ook over bejegening, het voorkomen van stigmatisering en een faire behandeling. Dit vraagt om een dienstbare overheid.’  De overheid is ‘er voor de burger’. En dus moet de overheid ‘waar nodig de helpende hand bieden’.

Samengevat betekent dit niet alleen dat het voor burgers duidelijk moet zijn aan welke verplichtingen zij moeten voldoen (het zogenaamde rechtszekerheidsbeginsel). Maar bovendien dat in die wet- en regelgeving, én bij het naleven daarvan, steeds moet worden bekeken ‘of iemand ook het (doen)vermogen heeft om de regels na te leven. Straffen zijn alleen aan de orde als het gedrag iemand ook toe te rekenen is.’

Voor daadwerkelijke gelijkwaardigheid moet de overheid in sommige gevallen een stapje extra doen. Het gaat daarbij ook om zaken als digitale vaardigheden, geletterdheid en scholing.

Ook mag iedere burger van de overheid verwachten dat ze ervoor waakt dat haar handelen onevenredige gevolgen heeft voor inwoners.

‘Om lering te trekken is er dus verandering van vastgeroest gedrag nodig’

De belangrijkste conclusie

Nederland en de Nederlandse overheid moeten bouwen aan een sterkere rechtsstaat voor mensen, waarin grondrechten worden gerespecteerd en rechtsstatelijk wordt gehandeld. Voor de enquêtecommissie is dat klip en klaar: ‘Wij moeten in een land leven waar de basale grondrechten van mensen worden gerespecteerd. Daarvoor moet onze rechtsstaat worden versterkt.’ Dat respect voor grondrechten van mensen, het blijven zoeken naar de bedoeling achter de wet: dat is de kernopdracht voor ambtenaren én politici, aldus de commissie.

Waarbij ook, of liever, juist, het parlement haar verantwoordelijkheid moet nemen: ‘Wetten die een ongerechtvaardigde inbreuk maken op de grondrechten van mensen mogen niet worden aangenomen. Daarvoor is het noodzakelijk dat de grondwettigheid van wetten getoetst wordt, de overheid aangesproken kan worden op discriminerende handelingen.’

Tot slot geeft de commissie ook advies over ‘wat er nodig is’.  Zo moet ‘er meer kennis over data bij de overheid’ komen. En is er voor de Autoriteit Persoonsgegevens en de Raad van State een grotere verantwoordelijkheid weggelegd: ‘Zodat de Autoriteit Persoonsgegevens een hoger jaarbudget krijgt en de Afdeling bestuursrechtspraak afgesplitst wordt van de Raad van State.’

Dat zijn allemaal concrete dingen die je kunt doen. Je haalt meer data-analisten bij de overheid, je geeft de Autoriteit meer geld, je haalt een afdeling weg bij de Raad van State en maakt die zelfstandig. Maar ben je er dan? De allerbelangrijkste aanbeveling van de commissie lijkt er een die minder goed grijpbaar is en zich lastig in beleid en maatregelen laat vatten: mens zijn.

Is er eerder een rapport verschenen waarin de woorden ‘mens’ en ‘menselijk’ zo vaak voorkomen, cq centraal staan? Zie de titel ’Blind voor mens en recht’. Maar ook in vijf van de zes aanbevelingen vind je ‘mensen’ of ‘menselijk’ terug in de titel en staat menselijkheid centraal in de aanbevelingen zelf. Het is niet overdreven om het rapport te beschouwen als een cri de coeur om mens te zijn.

Op pagina 79 van het adviesrapport reflecteert de commissie dan ook als volgt: ‘De commissie realiseert zich ook dat dit wéér een rapport is. Een rapport met inhoud zoals er al velen zijn verschenen. Om lering te trekken is er dus verandering van vastgeroest gedrag nodig. De commissie doet dan ook een dringend appel op alle betrokkenen om, ieder vanuit zijn eigen rol, blijvend te reflecteren op het handelen en te beoordelen wat ieder zelf kan doen om een volgend grondrechtenschandaal te voorkomen. Zij allen zijn dragers van onze democratische rechtsstaat en vervullen een cruciale rol in de maatschappij.’