‘De overheid kan een stuk slimmer omgaan met externe consultants’

Artikel | 20-09-2023 | 14:21

Mazzucato en Nederland

The Big Con, het boek van de Amerikaans-Italiaanse econoom Mariana Mazzucato en coauteur Rosie Collington, sloeg begin dit jaar in als een bom. De overheid is verslaafd aan externe consultants en daarmee moet het een keer gedaan zijn – dat is zo ongeveer de strekking van het boek, met als ondertitel: How the consultancy industry weakens our business, infantilizes our governments and warps our economies.

Overheden huren volgens Mazzucato en Collington zoveel externe consultants in van private bedrijven als McKinsey, Deloitte en de Boston Consultancy Group, dat de overheid zelf geen kennis en capaciteit meer zou hebben om haar eigen taken goed te kunnen doen. Dat heeft een zelfversterkend effect: hoe minder de overheid zelf kan, hoe minder zelfverzekerd de overheid is over haar eigen kunnen.

Het boek staat vol met voorbeelden, met name uit de Angelsaksische wereld. De grote vraag is dan ook: lopen er bij de Nederlandse overheid ook te veel consultants rond? In 2022 werd een recordbedrag van 2,7 miljard euro uitgegeven aan de inhuur van externen. Hoe komt het dat er zoveel consultants bij de overheid rondlopen en wat kan er gedaan worden aan een te grote afhankelijkheid?

En: zou het een goed idee zijn om binnen de overheid een soort club van interne consultants op te richten, zoals Jasper J. van Dijk, oprichter van platform De Onderbouwing en econoom bij het Instituut voor Publieke Economie, onlangs opperde in de Volkskrant?

‘Bij Mazzucato gaat het vooral om megalomane projecten in de Angelsaksische wereld die zijn misgelopen; welke rol consultants bijvoorbeeld in de toeslagenaffaire spelen, weten we niet zo goed’

Geen gemiddeld beeld

Onno Bouwmeester, hoogleraar consultancy en ethiek aan Durham University Business School en ook werkzaam aan de Vrije Universiteit Amsterdam, stelt dat het boek van Mazzucato geen gemiddeld beeld geeft en dat er geen Nederlandse voorbeelden in het boek staan. ‘Het gaat vooral om megalomane projecten in de Angelsaksische wereld die zijn misgelopen. Welke rol consultants in bijvoorbeeld de toeslagenaffaire spelen, weten we niet zo goed. In Nederland gaan we sowieso anders om met consultants dan in landen als de VS, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Het kapitalisme is hier minder winstgericht en de wensen die we aan consultants meegeven, zijn gematigder.’

Ard-Pieter de Man, hoogleraar managementstudies aan de Vrije Universiteit Amsterdam, noemt het boek van Mazzucato ‘meer een pamflet dan methodisch en theoretisch goed onderbouwd’. Volgens hem zijn de voorbeelden in het boek niet voldoende om te concluderen dat de hele consultancysector verkeerd is. ‘Mazzucato heeft maar een heel klein percentage van alle adviestrajecten onderzocht, zowel binnen als buiten de overheid, en dat zijn natuurlijk net de smeuïge voorbeelden. Ze wijst dus zeker een aantal belangrijke pijnpunten aan, maar eigenlijk is er geen grootschalig onderzoek naar het succes van consultancytrajecten voorhanden.’

‘Gaat het om consulting – adviseren, of om outsourcing? Dat zijn twee verschillende dingen’

Consulting of outsourcing?

Wel is De Man van mening dat externe inhuur bij de Nederlandse overheid een tandje minder zou kunnen. ‘De overheid weet soms meer dan ze denkt, en over sommige onderwerpen weten consultants niet meer dan de overheid zelf. Denk aan stikstof: een onderwerp waar een paar jaar geleden nog vrijwel niemand van had gehoord.’

In het bedrag van 2,7 miljard euro dat vorig jaar door de overheid werd uitgegeven aan externe inhuur, zou de hoogleraar wel wat onderscheid willen maken: gaat het bijvoorbeeld echt om consulting – adviseren – of om outsourcing? Dat zijn twee verschillende dingen. Ook Bouwmeester zou meer willen differentiëren. ‘Sowieso zou je bij de vraag of de overheid niet te afhankelijk is geworden van consultants alleen naar grote consultancybedrijven moeten kijken, want alleen zij kunnen iets substantieels overnemen van de overheid.’

Daarnaast stelt Bouwmeester dat de afhankelijkheid vooral groot is op het terrein van IT, al is daarbij niet altijd duidelijk of het om consulting gaat of outsourcing. ‘De overheid is sterk afhankelijk van de systemen van grote techbedrijven als Microsoft, en daar zitten vaak ook hele adviesdiensten aangekoppeld. Daar maak ik me zeker zorgen om. Ik houd mijn hart ook vast voor gecentraliseerde datacentra. Decentrale datasystemen zijn in mijn ogen veel krachtiger omdat ze het systeem niet zo kwetsbaar maken. Maar het belang van de grote consultancybedrijven is juist centralisatie, dus daar schuilt wel een gevaar.’

‘Het gevaar van afhankelijkheid van IT-consultancy is groter dan het gevaar van extern advies over beleid of strategie’

Structurele afhankelijkheid

Bouwmeester ziet dus vooral gevaar in IT-consultancy bij de overheid en minder gevaar in advies over beleid of strategie. ‘De overheid heeft een probleem, dat los je op, en dan ben je weer weg. Dan ben je als overheid voor zo’n project misschien afhankelijk van consultants, maar ben je niet structureel afhankelijk, zoals bij IT.’

Het bedrag van 2,7 miljard euro zegt de hoogleraar ook niet zoveel, ook al overschrijdt de overheid daarmee de norm die het zichzelf heeft opgelegd: maximaal tien procent van het personeelsbudget van de overheid. ‘Afgezet tegenover het totale overheidsbudget, zijn de uitgaven aan externe consultants vrij marginaal. Ik weet daarom ook niet of het zo erg is dat de overheid haar eigen norm overschrijdt. Voor eenmalige expertise ga je geen interne afdeling optuigen, maar als je op een bepaald gebied vaker consultants nodig hebt, kun je daarvoor beter mensen aannemen. Dat is denk ik meer een financiële afweging dan een afweging over hoe afhankelijk je wil worden van externen.’

‘De overheid moet bij externe inhuur duidelijker sturen op het delen van kennis en het delen van risico’s, zodat consultants zich sterker verantwoordelijk voelen’

Meer dan alleen neoliberalisme

Mazzucato plaatst de massale inhuur van externen in haar boek in de context van het opkomende neoliberalisme vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw, waardoor de overheid steeds meer als bedrijf gerund moest worden. In die uitleg gaat De Man niet zonder meer mee. ‘Er zijn ook andere verklaringen te bedenken. De samenleving is veel complexer geworden en de overheid heeft een verbreding in beleid gekend. Op al die vlakken kan de overheid niet alle kennis bijhouden, dus zullen er soms externen ingehuurd moeten worden.’

De Man wijst daarnaast ook op de krapte op de arbeidsmarkt: het is moeilijk om aan voldoende mensen te komen. En Bouwmeester ziet dat de Nederlandse overheid soms ook consultants inhuurt voor een specifieke reden: de legitimatie van beleid. ‘Veel overheidsdiensten zijn behoorlijk sturend en weten echt wel wat er gedaan moet worden. Op het moment dat consultants bevestigen dat zij hetzelfde vinden, is het beleid beter dichtgetimmerd. Zo kan externe inhuur ook een strategische overweging zijn.’

‘Overheidsdiensten huren ook consultants in om hun beleid te legitimeren’

Kennisdelen

Ondanks hun kanttekeningen bij het betoog van Mazzucato, vinden beide hoogleraren dat de Nederlandse overheid slimmer te werk kan gaan met externe inhuur. ‘Je kunt consultants op een slimme en op een minder slimme manier inzetten,’ stelt De Man.

‘De overheid doet geregeld dat laatste. Een aantal jaar geleden deed ik onderzoek naar de verdienmodellen van consultants, en daaruit blijkt dat consultants in de publieke sector andere verdienmodellen hanteren dan in de private sector. Consultants die voor de overheid werken, nemen veel minder dan in de private sector een deel van het risico van een project op zich, delen ook veel minder kennis met de opdrachtgever en worden minder vaak op basis van prestatie beloond.’

Volgens De Man zou de Nederlandse overheid in aanbestedingen voor externe inhuur duidelijker moeten sturen op het delen van risico’s met de toekomstige opdrachtnemer, zodat de consultants zich sterker verantwoordelijk voelen, en op het delen van kennis. Daardoor kan de overheid weer meer kennis in huis halen en is het een volgende keer misschien niet nodig om weer een blik consultants open te trekken. ‘Of laat interne mensen deel uitmaken van het externe consultancyteam,’ zegt De Man. ‘Dat gebeurt veel in de private sector, maar bij de Nederlandse overheid niet zoveel.’

‘Stel een strategieclub samen met externe en interne consultants, die op zoek gaat naar best practices binnen de overheid, die ook op andere terreinen kunnen worden toegepast’

‘Ga uit van wat goed gaat’

Tegenover het idee om binnen de overheid een eigen club met consultants op te richten, zoals Jasper J. van Dijk voorstelt in de Volkskrant staat De Man niet onwelwillend. ‘Het zou goed zijn als er zo’n club zou zijn en dat die zich dan buigt over hoe de overheid er op de lange termijn uit moet zien. Er zijn op rijksniveau al wel allerlei strategische adviesclubs, er is dus wel de organisatorische vraag hoe je zo’n interne club van consultants neerzet. Het onderdeel zou in ieder geval zo neutraal mogelijk moeten zijn en dus ook niet tot een ministerie moeten behoren.’

Ook Bouwmeester ziet een interne club van consultants zitten, en ook hij stelt dat het belangrijk is om goed na te denken over de positionering daarvan. ‘Er zijn natuurlijk al wel wat overheidsdiensten die naar de toekomst kijken en daar adviezen aan koppelen, denk aan het Centraal Planbureau. De vraag is ook: wie is verantwoordelijk voor zo’n club van interne consultants, de politiek of de ambtenarij?’

De Man voegt daaraan toe dat de club van interne consultants ook weer niet te los moet komen te staan. ‘Strategieclubs hebben de neiging om allerlei vergezichten te maken die vervolgens nooit in de praktijk landen, alsof het een soort denktanks zijn. Ik zou in zo’n club een mix van mensen zetten – dus ook personen met ervaringen in het bedrijfsleven – en de opdracht meegeven op zoek te gaan naar best practices binnen de overheid, om die op andere terreinen ook te kunnen toepassen. Ga dus niet uit van problemen, maar van wat goed gaat.’