Wat we leren van Duitsland over decentraal sturen
Of je een probleem kan oplossen, is afhankelijk van het mandaat dat je hebt: mag en kan je er daadwerkelijk over beslissen? In Nederland denken we – bijna altijd – dat centrale sturing het meest efficiënt is, als het om het nemen van ‘grote beslissingen’ gaat. In Duitsland daarentegen, is de centrale overheid op veel vlakken afhankelijk van de beslissingen in de zestien deelstaten. Ter nuancering: Nederland is natuurlijk kleiner dan Duitsland. De Duitse Deelstaat NoordRijn-Westfalen is qua inwoneraantal vergelijkbaar met Nederland. Toch gaat het ‘best goed’ met Duitsland: wat kan het Duitse gedecentraliseerde model ons leren voor de sturing van Nederland? Om Duitsland wat beter te leren begrijpen, spreken we Marja Verburg, redacteur Duitslandweb (van het Duitsland Instituut, red.).
|
In 1 minuut:
|
Duitsland is een federale staat van zestien deelstaten. Iedere deelstaat heeft zijn eigen regering met een eigen grondwet, formuleert zijn eigen beleid en voert dat ook uit. De centrale overheid heeft eigenlijk maar op een klein aantal gebieden ‘iets te zeggen’: vooral als het om buitenlandbeleid of defensie gaat. Maar op heel veel vlakken zijn de Länder zelfstandig: als het om gezondheidszorg gaat, bijvoorbeeld. Of over onderwijs. Verburg: ‘Zo hebben verschillende ministers van onderwijs op nationaal niveau al jarenlang nauwelijks grip op beleidsvraagstukken als collegegeld of de organisatie van het onderwijs in de deelstaten.’ Ook een ogenschijnlijk nationaal beleidsterrein als terrorisme-bestrijding is de facto een deelstaatbevoegdheid.
Decentrale sturing versus nationale coördinatie in tijden van EHEC en Corona
Uiteraard is er in Duitsland behoefte aan nationale coördinatie. Zo sturen de deelstaatsregeringen hun vertegenwoordigers naar de bondsraad (Bundesrat). Dat is de plek, waar alle Länder samenwerken, vergelijkbaar met onze Eerste Kamer.
Dat die samenwerking in de praktijk niet altijd goed gaat, bewijst een aantal crises uit het verleden. Verburg geeft een treffend voorbeeld: ‘hoe een gebrekkige samenwerking Duitsland ook kan opbreken, merkte je in 2011. Toen werd Duitsland opgeschrikt door een uitbraak van de eHec-bacterie. Feit was, dat mensen ziek werden na het eten. Rond de 50 mensen in Duitsland zijn daaraan overleden.’
‘De Duitse autoriteiten tastten de eerste weken volledig in het duister bij hun zoektocht naar de bron van de besmetting. Aanvankelijk werd gedacht dat besmette komkommers uit Spanje, Denemarken en Nederland de oorzaak waren. Uiteindelijk bleek het eten van taugé de oorzaak. Feit is dat de bestrijding van deze EHEC-bacterie moeizaam verliep. Verburg: ‘waar het vooral aan schortte was de samenwerking tussen de verschillende diensten van de deelstaten. Dat verliep zonder meer stroef.’
‘Die mondkapjesplicht, dat ging sneller en gemakkelijker dan in Nederland. Maar de hoogte van de boete verschilde per deelstaat. In de praktijk kon dat betekenen dat je tijdens een treinreis op de ene plek een hogere boete kon ontvangen dan op de andere plek.’
Hoewel na deze crisis nieuwe wetgeving is aangenomen, die samenwerken gemakkelijker maakt, is gezondheidszorg nog steeds een domein van de verschillende deelstaten. Dat geldt dus ook voor de bestrijding van Corona.
Al aan het begin van de coronacrisis, in maart, heeft de Bondsdag – de Duitse Tweede Kamer – ermee ingestemd het Infektionsschutzgesetz - de infectieziektenwet – aan te passen. Verburg: ‘ Met die wet kan de regering ‘noodzakelijke maatregelen’ nemen om verspreiding van een virus te voorkomen. Zo konden de afstandsregels worden verplicht, personen- en goederenvervoer worden ingeperkt of de productie en verdeling van bijvoorbeeld medicijnen landelijk worden georganiseerd.’
Tegelijkertijd maakt deze wetgeving helder hoe de verhouding tussen centrale overheid en deelstaat is: door de aanpassing van de wet heeft de centrale overheid meer bevoegdheden gekregen, maar de deelstaten bepalen nog steeds grotendeels zelf hun gezondheidsbeleid, ook in de coronacrisis.
Dat leidt tot opvallende verschillen
Dat zorgt in Duitsland voor een aantal (verrassende) verschillen in aanpak: zo pleitte Beieren vanaf het begin van de coronacrisis voor een strenge aanpak. De deelstaat voerde snel quarantaine-regels in. Noordrijn-Westfalen vroeg nu juist aandacht voor een zachtere aanpak: minister-president Laschet (CDU) wilde de economie blijven aanjagen. Dat betekende bijvoorbeeld dat de grens van Noordrijn-Westfalen met Nederland open bleef. In deze post op Twitter stelt Laschet op 6 april tevreden vast: ‘Der Kampf hat sich gelohnt, die Grenze bleibt offen - ein guter Tag für Nordrhein-Westfalen!’
De mondkapjesplicht is een tweede voorbeeld van ‘verschil’: ook daarover was er in Duitsland tussen de verschillende Länder veel discussie. Tot het moment dat een aantal deelstaten eigenstandig besloot om de mondkapjesplicht in hun eigen deelstaat gewoon in te voeren. Verburg legt uit: ‘Dat leidde al snel tot een kettingreactie: snel volgde ook de andere deelstaten.’ Als het aantal besmettingen in mei en juni weer afneemt, is wederom helder dat iedere deelstaat zijn eigen afweging kan en mag maken. Duitslandweb meldt op 6 juli: ‘Enkele Duitse deelstaten overwegen om de mondkapjesplicht in winkels af te schaffen. De centrale minister van Gezondheid Jens Spahn is daar tegen.
Decentraal beslissen: voor- en nadelen
Deze discussie maakt helder dat aan ‘decentraal beslissen’ zowel voor- als nadelen kleven. Bij het verplicht stellen van mondkapjes lijkt de decentrale aanpak zijn voordelen te hebben: dat besluit werd relatief snel genomen. Ook aan de inzet van het leger is in Duitsland weinig woorden vuil gemaakt. Al in een vroegtijdig stadium is de Bundeswehr ingezet bij het transporteren van zieken van het ene naar het andere ziekenhuis. Ook bij het afnemen van testen, het behandelen van zieken en logistieke knelpunten is het leger ingezet. De Duitse minister van Defensie Annegret Kramp-Karrenbauer zei: ‘We hebben alle reservisten opgeroepen, vooral degenen met medische ervaring, om zich bij ons te registreren. We bieden zorgprofessionals waar ze nodig zijn.’
Toch kleven aan decentralisatie ook schaduwkanten. ‘Die mondkapjesplicht, dat ging sneller en gemakkelijker dan in Nederland. Maar de hoogte van de boete (voor het niet dragen van een mondkapje, red.) verschilde per deelstaat. In de praktijk kon dat betekenen dat je tijdens een treinreis zonder gezichtsmasker op de ene plek een hogere boete kon krijgen dan op een andere plek.’
Uiteindelijk hebben de deelstaten pas in augustus de hoogte van de boete gelijk getrokken. Ook bij het instellen van een lockdown werkt de decentrale aanpak nu juist minder goed: Angela Merkel is bij het instellen daarvan afhankelijk van de medewerking van iedere deelstaat afzonderlijk.
Wat leert dit ons?
Wellicht laat ‘Duitsland’ ons vooral zien hoe het concept van gedecentraliseerde autonomie kan werken: als je op je ‘eigen dossiers’ autonomie hebt (of ervaart), dan is een beslissing (door een deelstaat) relatief snel te nemen. Terwijl ook, als de nood aan de man is nog steeds relatief snel instemming met centraal beleid te realiseren lijkt, omdat de deelstaat ‘haar autonomie’ ook niet voor eeuwig hoeft op te geven. Juist het feit dat een deelstaat ten principale het recht heeft om zijn eigen beleid op te stellen, zorgt (wellicht) voor snelle(re) acceptatie van nationaal? Beleid bij de inwoners van de betreffende deelstaat?, zoals de verplichting van de mondkapjes laat zien.
Zo lijkt ook het aanbod om het leger in te zetten, gemakkelijker te accepteren, omdat dit nu eenmaal een van de ‘weinige’ instrumenten is, waarover het ‘centraal gezag’ beschikt. Is die gedecentraliseerde autonomie dan zaligmakend? Zeker niet: diezelfde autonomie lijkt in de weg te zitten, als de nood niet hoog is. Dan hoef je niet samen te werken. Dan kan je je eigen gang blijven gaan. En dan hou je dus jaar na jaar een situatie in stand, dat het gymnasium in de ene deelstaat 6 jaar en in de andere 7 jaar duurt.