Multi-level governance: 10 antwoorden op de vraag #hoedan?
Verslag van de IBP-lunchbijeenkomst op dinsdag 27 november
‘Als we kijken naar de transities waarop we het verschil willen maken, dan is de regio het niveau waarop het moet gebeuren’, vertelt Lilian van den Aarsen, directeur Kennis, Innovatie en Strategie bij het ministerie van IenW. ‘Zeker waar het gaat om de uitwerking van beleid. Hoe kunnen we beter samenwerken met elkaar? Hoe tackelen we deze opgaven? Wie doet wat?’ Op zoek naar antwoorden vroeg ze de NSOB om onderzoek uit te voeren naar effectief sturen met multi-level governance.
Tijdens een lunchbijeenkomst op dinsdag 27 november, bij EMMA in Den Haag, gaven twee auteurs, Martijn van der Steen en Geert Teisman (NSOB) hun visie op het vraagstuk. Naast Lilian van den Aarsen (IenW), gingen Maarten Schurink (Secretaris-generaal van BZK) en Jeannette Baljeu (gedeputeerde provincie Zuid-Holland) met elkaar in gesprek over de betekenis en bruikbaarheid van het essay voor de praktijk. Gert Jan de Maagd (IenW) leidde de discussie.
Martijn van der Steen, bestuurskundige en directeur van de NSOB-Denktank, trapt af met een anekdote over zijn dochter. Nu zij begint te puberen, kan hij haar taalgebruik niet altijd volgen. Zo roept ze af en toe uit: ‘hashtag hoe-dan?!’. Martijn: ‘Dat vat meteen samen waar ons boekje – want dat is het geworden – over gaat. Meerlaags sturen; hoe doe je dat? Oftewel: #hoedan.’ ‘We hebben houvast gezocht, handvatten, bij het ontwerpen van meerlaagse arrangementen. We vonden niet één recept, maar een breed palet van verschillende oplossingen.’
In het gesprek dat volgt komen diverse antwoorden op die vraag #hoedan voorbij. We lichten hieronder 10 inzichten uit. Het volledige essay vind als pdf op de website van het NSOB.
1 De traditionele aanpak werkt niet meer
Multi-level governance gaat over hoe verschillende ‘schalen’ (lagen) van overheden zich tot elkaar verhouden. ‘Schalen zijn lang beschouwd als een ordeningsprincipe; waarbij je de taken op een zo laag mogelijk niveau legde. Ging dat niet, dan legde je de taak op een hoger niveau neer’, vertelt mede-auteur Geert Teisman. ‘Het idee was dat je met taken kon aanduiden op welke laag dat het beste past. Dat hebben we 50 jaar geprobeerd, maar niet bepaald met succes, stelt Teisman. ‘We hebben ontdekt dat we die optimale schaal niet kunnen vinden. We werken wel in schalen, maar het werkt niet.’
2 Wat dan wel? Je moet ‘synchroon zwemmen’
Overheden zijn ingehaald door de praktijk: de schalen lopen steeds vaker door elkaar heen. Ze zijn blurred; niet meer helder. Teisman: ‘Je kunt ze niet meer scheiden. En juist bij de overgangsgebieden – tussen de schalen – dáár moet het gebeuren.’ Multi-level governance is de oplossing; uitgelegd door Teisman als ‘synchroon zwemmen’. Dat is wat overheden moeten gaan doen: uitgaan van een vraagstuk, en je eigen aanpak en die van anderen op elkaar afstemmen (‘synchroniseren’). Dat betekent een nieuwe wijze van denken’.
3 Kijk naar goede voorbeelden
Een goed voorbeeld is volgens Teisman de regio Zwolle, waar overheden een heel eind komen met het bouwen van krachtige netwerken. ‘Ze proberen te typeren wat de “regio” is, maar de grenzen zijn niet van belang; ze proberen ook samen te werken met de Cleantechregio; en steden als Deventer en Apeldoorn.’ Van der Steen haakt hier op in: ‘De Zwolse casus is van onderop ontstaan, en is niet door het Rijk aangewezen.’ Kortom; samenwerken in de regio, zonder vaste grenzen, bottom-up.
‘Ik ben erg onder de indruk van de professionaliteit van de NOVI en de Omgevingswet’
Een ander goed voorbeeld is de NOVI, vindt Maarten Schurink (Secretaris-generaal, ministerie BZK). ‘Ik ben erg onder de indruk van de professionaliteit van de NOVI en de Omgevingswet. Van hoe dat proces is ingericht, kunnen wij op veel plekken binnen de Rijksoverheid wat leren. Het laat zien hoe je als partners komt tot verstandige wetgeving en richtinggevende uitspraken.’ Zo’n voorbeeld mag vaker in de schijnwerpers, aldus Schurink.
4 Werk samen in de regio
‘Een regio is een tussenruimte waar je kan doen wat een organisatie zélf niet kan’, zegt Geert Teisman. Als voorbeeld noemt hij het netwerk REOS; waarin de Noordelijke en Zuidelijke Randstad en Eindhoven met elkaar samenwerken; ook dat is een regio. ‘Je doet de dingen samen, op het schaalniveau waarop je ze niet alleen kan doen. Dat is de essentie van regionaal denken.’ Hier ligt overigens ook een opgave voor de Rijksoverheid, vindt hij, om niet boven de regio’s te gaan staan, maar juist onderdeel te worden van deze aanpak. ‘Pas dan gaat het werken’, waarschuwt Teisman.
‘Je doet de dingen samen, op het schaalniveau waarop je ze niet alleen kan doen. Dat is de essentie van regionaal denken’
5 Gebruik de check-vragen
Het essay bevat niet alleen analyse en uitleg, maar ook kaderteksten met ‘frequently asked questions’, oftewel de vragen die de auteurs vaker kregen bij presentaties en gesprekken in het land. De belangrijkste opbrengst van het boek is volgens Schurink echter de pagina met ‘checkvragen’: vragen die je kunt beantwoorden om te zien of je overal aan gedacht hebt. Schurink: ‘Hier zie je hoe de verschillende rollen die je als overheid kan innemen, uitwerken in hoe je je werk doet. Uiterst waardevol.’
6 Je rol is niet altijd (alleen) netwerkend of responsief
De check-vragen (inzicht 5) zijn geplot op het kwadrantenmodel van de NSOB, over de vier verschillende rollen die je als overheid kunt vervullen. Betekent multi-level governance altijd een keuze voor de rollen aan de rechterkant van het schema; dus voor een samenwerkende en responsieve overheid? Schurink stelt van niet: ‘Alle vier de verschillende perspectieven kunnen van belang zijn, en ook tegelijk aan de orde zijn.’ Van der Steen is het met hem eens: ‘Je moet doen wat nodig is voor een opgave. Dat bepaalt welke rol je inneemt. Denk maar aan het voorbeeld van een burgemeester, die binnen twee weken een nieuwe asiellocatie moet aanwijzen. Neem dan gewoon een besluit, dat is ook prima.’
‘Je moet doen wat nodig is voor een opgave. Dat bepaalt welke rol je inneemt’
7 Gebruik het model met de 5 stappen
Het kwadrantenmodel van de NSOB is ook bij de provincie Zuid-Holland goed ‘geland’, vertelt Jeannette Baljeu. Als gedeputeerde bij de provincie Zuid-Holland zag ze het kwadrant in ieder plan terugkeren, lacht ze. ‘Waarschijnlijk wordt dat binnenkort vervangen door de cirkel met de 5 stappen uit dit essay’. Dit is een praktisch model dat aangeeft welke logische stappen je moet doorlopen. Beginnend bij het vraagstuk, en pas daarna ga je kijken hoe je dat gaat organiseren.
8 Stap uit je comfortzone
Een andere praktische tip, bij het ontwerpen van een ‘meerlaags arrangement’, voelt voor Martijn van der Steen wat gênant om te vertellen, bekent hij. Wat goed werkt is om netwerken niet alleen te beschrijven of te tekenen, maar ook om deze tastbaar te maken met behulp van Playmobil. ‘Met opstellingen in Playmobil zie je voor je wie er allemaal bij een vraagstuk betrokken is, en hoe die zich tot elkaar verhouden. Dat werkt in de praktijk heel leuk.’
‘Het is misschien wat gênant om te vertellen, maar opstellingen in Playmobil werken in de praktijk heel leuk’
9 Synchroniseer verschillen in taal en cultuur
Een aandachtspunt bij nieuwe samenwerkingen is het verschil in taal en cultuur, tussen mensen uit verschillende organisaties en met verschillende achtergronden. Teisman: ‘Erkennen dat je verschillende talen spreekt is de eerste stap om effectief te kunnen samenwerken. Overheden, kennisinstellingen en private partijen hebben gemiddeld een jaar nodig om elkaar te leren begrijpen!’ Van der Steen: ‘Het begint met bewustwording: naarmate je meer van de ander afhankelijk bent, moet je ook meer reflecteren op hoe je praat, welke woorden je gebruikt, en hoe de ander daarnaar kijkt.’ Je bewustzijn van die verschillen – en het synchroniseren van verschillende talen – is van groot belang.
10 Ga naar buiten; zoek de realiteit op!
‘Soms is het best spannend om te zeggen: ik kan het niet alleen’, vertelt een deelnemer uit het publiek, als het gaat om interbestuurlijke samenwerking. Van der Steen knikt instemmend: ‘Ja, het is hartstikke spannend, maar het wordt er wel beter van. Het is makkelijker om achter een bureau te zitten en een nota te maken. Dan lijk je snel en efficiënt te kunnen werken. Maar je moet naar buiten; zoek de realiteit op!’. Is dat ook de trend? Van der Steen: ‘We zien een trend naar meer samenwerking, en meer professionals die daar oog voor hebben. Dat vind ik een hele positieve lijn.’
Documenten
- Download het essay ‘Effectief sturen met Multi-level Governance‘
- Download de presentatie ‘Slim schakelen tussen schalen‘ van Geert Teisman en Martijn van der Steen
- Download de hand-out ‘Meerlaags bestuur‘ met de modellen en checkvragen uit het essay, om zelf aan de slag te gaan