WRR-onderzoeker Adriaan de Jonge: ‘Laat ambtenaren rouleren tussen Rijk en gemeenten’
Terwijl het Rijk een tekort heeft aan mensen die de leefwereld van burgers kennen, hebben gemeenten behoefte aan strategische beleidsdenkers. Een slimmere uitwisseling van kennis en kunde tussen de bestuurslagen biedt uitkomst, betoogt Adriaan de Jonge, onderzoeker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).
De overheid lijkt “terug van weg geweest”. Na decennia waarin de overheid zich terugtrok en verantwoordelijkheden overdroeg aan de markt en de samenleving, durft zij de laatste jaren weer grote ambities te tonen.
Kijk bijvoorbeeld naar de verandering in toon en houding van de vier kabinetten-Rutte. Bij de regeringsverklaring van zijn eerste kabinet in 2012 sprak Mark Rutte van een “kleine en efficiëntere overheid” die “op dieet” moest. Tien jaar later, bij de aanvang van zijn vierde kabinet, had hij juist grootste plannen. “Dit is een tijd die vraagt om grote ambities”, sprak Rutte in 2022. Hij droomde van “een klimaataanpak waarmee Nederland Europees koploper wordt”. Hij kondigde aan dat er 100.000 nieuwe woningen per jaar gebouwd zouden worden en dat “de menselijke maat” zou terugkomen in de uitvoering.
Ook burgers willen dat de overheid weer een stap naar voren zet, blijkt uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau. Mensen aan alle kanten van het politieke spectrum vinden dat de overheid meer verantwoordelijkheid moet nemen als het gaat om vraagstukken zoals duurzamer energiegebruik, bestaanszekerheid en hulpverlening.
‘Heeft de overheid wel voldoende deskundigheid in huis om haar grote ambities te realiseren?’
Deskundigheid
Maar kan de overheid die grote verwachtingen en wensen wel waarmaken? We zien immers dat het vermogen van de overheid op een aantal terreinen flink tekortschiet. Denk aan de toeslagenaffaire en de aardbevingsproblematiek in Groningen. Of neem het feit dat de Belastingdienst pas in 2029 weer nieuw beleid kan gaan invoeren omdat er tot die tijd simpelweg geen capaciteit voor is. Ook lukt het de overheid al jarenlang niet om het gebruik van externe consultants terug te dringen tot onder de 10 procent – een norm waaraan ze zichzelf heeft gecommitteerd.
Het roept de vraag op of de overheid voldoende deskundigheid in huis heeft om haar grote ambities te realiseren. Dit vormde voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) de aanleiding om een onderzoeks- en adviestraject te starten over ‘de deskundige overheid’. Hoewel het traject nog in volle gang is, is er al een reeks working papers uitgekomen die een aantal knelpunten rondom de deskundigheid van de overheid aan het licht brengt.
‘Ook de kloof tussen beleidsmakers in Den Haag en uitvoerders in de 342 gemeenten lijkt moeilijk overbrugbaar’
Kloof tussen uitvoering en beleid
Een van die knelpunten is dat er op Rijksniveau vaak onvoldoende kennis is van de uitvoering van beleid. In de ruimtelijke ordening is bijvoorbeeld veel van dat soort kennis wegbezuinigd met het opheffen van het ministerie van VROM. De capaciteit wordt inmiddels weer opgebouwd, maar het gat dat is gevallen is niet zomaar opgevuld, constateert hoogleraar Edwin Buitelaar in een van de WRR-working papers. Kennis van de uitwerking van beleid vergt immers langdurige en intensieve interacties met lokale betrokkenen.
Ook de kloof tussen beleidsmakers in Den Haag en uitvoerders in de 342 gemeenten lijkt moeilijk overbrugbaar. “Ambtenaren in Den Haag hebben geen idee voor wie ze het doen en wat het effect is”, aldus een van de gemeentesecretarissen die werd geïnterviewd voor een ander WRR-working paper. Voormalig minister Huge de Jonge (van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) leek zich daar overigens van bewust – hoewel hij het een stuk voorzichter verwoordde. In een Kamerbrief gaf hij toe dat het nog niet voldoende lukt “om de resultaten en geleerde lessen uit de decentrale uitvoeringspraktijk te vertalen naar het landelijk niveau zodat beleid en regelgeving meer vanuit de praktijk kunnen worden vormgegeven”.
‘Jonge, getalenteerde mensen staan massaal in de rij om zich aan te melden voor het Rijkstraineeprogramma, maar hebben veel minder interesse om te werken voor een (kleine) gemeente’
Spiegelbeeld
Op gemeentelijk niveau spelen weer andere problemen rondom deskundigheid. Zij hebben lang niet altijd voldoende strategisch denkvermogen en specialistische kennis in huis – zeker de kleinere gemeenten niet. Daardoor moeten ze regelmatig noodgedwongen consultants inhuren, terwijl ze liever een eigen kennisbasis zouden opbouwen. Dit hangt deels samen met de krappe arbeidsmarkt, die het moeilijk maakt voor (kleine) gemeenten om gekwalificeerde medewerkers binnen te halen en te behouden. Gemeenten lijken ook te worstelen met een imagoprobleem. Jonge, getalenteerde mensen staan massaal in de rij om zich aan te melden voor het Rijkstraineeprogramma, maar hebben veel minder interesse om te werken voor een (kleine) gemeente. Dat is zonde, want juist op gemeentelijk niveau kun je als ambtenaar een concrete bijdrage leveren aan de samenleving.
Terwijl gemeenten behoefte hebben aan strategische beleidsdenkers, heeft het Rijk een tekort aan mensen die de leefwereld van burgers en de praktische uitwerking van beleid kennen. Die tekorten zijn als het ware elkaars spiegelbeeld. Een oplossing ligt dan ook voor de hand: zorg voor een betere kennisuitwisseling tussen de verschillende bestuursniveaus, zodat ze van elkaar kunnen leren.
‘Je kunt het Rijkstraineeprogramma uitbreiden naar de andere bestuurslagen, zodat ambtenaren al in het begin van hun carrière de verschillende kanten van de overheid leren kennen’
Rouleren
Hoe kunnen we dit realiseren? Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden denkbaar. Zo kan het Rijkstraineeprogramma worden uitgebreid naar de andere bestuurslagen, zodat ambtenaren al in het begin van hun carrière de verschillende kanten van de overheid leren kennen. Ook zouden de overheden detacheringen of duo-functies kunnen aanmoedigen, waarbij ambtenaren deels bij het Rijk en deels bij een lokale overheid werken. Een andere mogelijkheid is het opzetten van regionale kennisbureaus die een schakel vormen tussen nationale en lokale deskundigheid.
Momenteel worden beleidsambtenaren aangespoord om elke paar jaar van beleidsterrein te wisselen. Zou het niet nuttiger zijn als ambtenaren wat langer binnen hetzelfde beleidsterrein blijven werken, maar wel rouleren tussen uitvoering en beleid, of tussen de verschillende bestuurslagen? Op die manier gaat hun opgebouwde deskundigheid niet verloren, maar kunnen medewerkers hun kennis en ervaring inzetten en verrijken op hun nieuwe werkplek. Bovendien creëert het onderling begrip voor deze verschillende kanten van de overheid. En misschien maakt dit het werken voor de overheid ook nog afwisselender en leuker – niet onbelangrijk in tijden van grote arbeidsmarktkrapte.
Meer weten over het WRR-project ‘de deskundige overheid’? Via deze pagina vind je meer informatie. Hier is ook een aantal working papers over dit onderwerp te downloaden.