Een overheid die opstaat voor ‘het algemeen belang’ - wat leren we van de 19e eeuw?

Artikel | 08-05-2024 | 12:53

Voor de meeste mensen voelt de 19^de eeuw van Nederland als ‘grijs verleden’. Als een eeuw waarin weinig gebeurde. Die bevolkt werd door types als Jan Salie, het personage dat de grote literator Potgieter opvoerde om de lamlendigheid, oneindige traagheid en het gebrek aan initiatief in die eeuw tot uitdrukking te brengen. Dat beeld van de 19^de eeuw was al even aan revisie toe. Met name in de tweede helft van de eeuw wordt het fundament van het moderne Nederland gelegd. Met de moderne Grondwet van Thorbecke. Maar ook de ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’, sociale woningbouw en de (energie)transitie naar stoom en elektriciteit worden in die tijd ingevoerd. Historicus Auke van der Woud laat prachtig zien wat we anno vandaag kunnen leren van hoe de overheid in die eeuw haar rol zag en pakte.


Architectuurhistoricus Auke van der Woud (1947) schrijft over Nederland in de 19de en de vroege 20ste eeuw. In 2007 kreeg Een nieuwe wereld als eerste de prijs die later de naam Libris Geschiedenis Prijs kreeg. Koninkrijk vol sloppen (2010), De nieuwe mens (2015) en Het landschap, de mensen (2020) werden voor de Libris Geschiedenis Prijs genomineerd. In 2022 verscheen zijn monumentale De Nederlanden. Het lege land 1800-1850. De steden, de mensen (Nederland 1850-1900) verscheen dit jaar.

Auke van der Woud is een begenadigd verteller. In ‘De Steden, De Mensen’ (zijn nieuwste boek) word je in snel tempo die 19^de eeuw ingezogen. Uiteraard – zou je zeggen – start Van der Woud met dat archetypische beeld van de vroege 19^de eeuw, waarin initiatief en ondernemen weinig loonde. Waarin Koning Willem I, als ware hij een absolute vorst, (nog) een (te) groot stempel drukte op het goed- en afkeuren van vernieuwingen. Maar, zo stelt Van der Woud vast: dat beeld van de 19^de eeuw is nauwelijks terecht. Vooral in de tweede helft van die eeuw buitelen de vernieuwingen over elkaar heen. En zien we een aantal fraaie parallellen met de worsteling over de rol en taakopvatting van de overheid in onze huidige tijd.

Ga maar na: heeft de overheid nu wel of geen rol bij het aanleggen van kritische infrastructuur als spoor en het wegennet? Wie kan er dan beter diensten uitvoeren - de markt of de overheid? Wie zit er aan het stuur: de nationale of de lokale overheid? Hoe ga je eigenlijk om met nieuwe energiebronnen – stimuleer je die of doet de markt zijn werk wel? Welke taken en bevoegdheden hebben de lokale overheden nu eigenlijk? En mogen ze zelfstandig investeren in vernieuwingen? Wat is nu van algemeen belang? En wat niet?

Allemaal vragen die in de tweede helft van de 19^de eeuw gesteld werden.

De Gemeentewet van 1851 maakt het voor gemeenten mogelijk om zelfstandig initiatieven te nemen ten gunste van het algemeen belang

Klinkers en macadam

In de tweede helft van de 19^de eeuw is bestuurlijk Nederland ingericht zoals we het nu nog kennen met het befaamde ‘Huis van Thorbecke’. Maar Auke van der Woud focust vooral op de ontwikkeling van de stedelijke samenleving. Waarbij hij nog eens fraai vaststelt hoe belangrijk de Grondwet van 1848 en – vooral- de Gemeentewet van 1851 - eigenlijk zijn. Die laatste wet maakt het namelijk mogelijk om als gemeenten met elkaar samen te werken, en van elkaar te leren. En formuleert dus welke bevoegdheden gemeentelijke overheden hebben.

Die wet zorgt er ook voor dat gemeenten zelfstandig initiatieven mogen ontplooien. Dat gemeenten (als dat tenminste ten goede komt aan het algemeen belang) ook geld mogen lenen en mogen investeren. In publieke werken. Zoals bijvoorbeeld in het aanleggen en plaveien van wegen. De aanleg van verharde wegen mag niet onderschat worden: in de loop van die 19^de eeuw worden de randen van Nederland langzaamaan met elkaar verbonden via klinkers, macadam en (later) asfalt. Eerst via Rijkswegen en provinciale wegen. Maar na 1850 zijn gemeenten aan zet: de fijnmazige ontsluiting van Nederland begint. Binnen en buiten de steden.

Verandering, ontplooiing: wie is aan zet?

Onze steden beginnen zo een motor van verandering en groei te worden. Waarbij ook andere middelen van transport een hoge(re) vlucht nemen: de scheepvaart, wat later ook de tram, maar vooral het spoor. In 1857 besluit de Tweede Kamer om een fonds in het leven te roepen: ‘ter aanmoediging en ondersteuning van den aanleg van spoorwegen’. Dat was nodig, oordeelde de Kamer, omdat nu wel gebleken was ‘dat het particuliere bedrijfsleven niet voor een goed Nederlands spoorwegennet kan zorgen’. De rijksoverheid moest daar wel regie gaan (willen) voeren. In de aanleg werd ook (mee)gefinancierd. Zo werden – bijvoorbeeld – de havens van Vlissingen en Rotterdam aangesloten.

Van wie is het water? En wie durft te investeren?

Verbetering van kwaliteit van leven

Nog belangrijker dan het voeren van regie op mobiliteit, was het nadenken over het verbeteren van de kwaliteit van leven. De Nederlandse steden waren er in de 19^de eeuw nogal slecht aan toe. Statistiek over kindersterfte laat dat overduidelijk zien: in de jaren 1874 – 1884 stierven 78 van elke 1000 bij de geboorte. En stierven er 308 gedurende het eerste levensjaar. En stierven 137 kinderen voor hun 5de verjaardag. Van der Woud schrijft: ‘Wonen en werken in een vervuilde, ziekmakende omgeving leidde bij het arme bevolkingsdeel tot een relatief kort en fysiek problematisch leven.’

Toch ziet de nationale overheid aanvankelijk slechts een beperkte rol voor zichzelf weggelegd in het verbeteren van de gezondheid van de Nederlandse bevolking. Dat is vooraleerst een zaak van mensen zelf. En in tweede instantie van iedere gemeente: ‘Napoleontisch centralisme’ werd verafschuwd. Maar als in 1866 in Nederland een enorme cholera-epidemie uitbreekt, kantelt dat beeld. Er sterven maar liefst 21.000 Nederlanders (op een bevolking van 3,5 miljoen). In Amsterdam sterven veel minder mensen dan in het vier keer zo kleine Utrecht.

Al snel wordt een verband gelegd met schoon (drink)water: als dat voorhanden is, dan kan cholera zich lastig verspreiden. Amsterdam was in 1853 de eerste gemeente, waar inwoners dankzij een waterleiding uit de duinen bij de Haarlemmerpoort duinwater konden tappen.

Het leidt ertoe, dat in Nederland ook andere gemeenten aan de slag gaan met het aanleggen van drinkwaterleidingen. Den Haag, Leiden, Rotterdam en Nijmegen volgen het voorbeeld van Amsterdam. Vaker zijn het echter marktpartijen, die leidingen aanleggen. Van wie is het water? En wie durft te investeren?

Gas en licht beginnen als particuliere initiatieven, waarna gemeentelijke bedrijven de markt overnemen

De energietransitie: ook al zo’n 19^de-eeuws voorbeeld

De industrialisatie kwam in Nederland traag op gang. Daar waar Engeland al in de 18^de eeuw met stoom (proto-)industriële toepassingen gebruikte, en andere landen al vroeg in de 19^de eeuw gebruikmaakten van stoommachines en de stoomtreinen in de eerste helft van de 19^de eeuw begonnen te rijden, was Nederland relatief laat. Weliswaar waren er al stoomboten te zien op het in 1824 gerealiseerde Noordhollandsch Kanaal, maar pas in 1856 kwam er een stoombootverbinding tussen Amsterdam en Purmerend.

Ook aardolie wordt ‘ontdekt’, petroleum en gaslicht doen hun intrede. Vooral in de Rotterdamse haven is die omslag goed te merken.

Maar de toepassing van gas (en gaslicht) is misschien wel het meest te vergelijken met onze huidige energietransitie. In 1840 ‘hadden 5 steden in Nederland een gasfabriek. Tien jaar later waren er dertien’. De grote(re) steden liepen voorop. Rotterdam was de eerste, daarna volgden onder meer Haarlem, Amsterdam, Hoorn, Utrecht, Nijmegen en Maatricht. In 1870 waren er 105 gemeenten (let op: Nederland telde toen meer dan 1100 gemeenten) met een gasfabriek.

In eerste instantie diende het gas vooral om straatverlichting te moderniseren. Ongeveer tachtig procent van deze fabrieken was in particuliere handen. Dat veranderde snel: ‘In de jaren zeventig en tachtig liepen veel concessies af, de meeste gemeenten besloten toen de gasvoorziening in eigen hand te nemen’. Rond 1900 was ongeveer tachtig procent van de gasfabrieken gemeentelijk eigendom. In die jaren krijgt gasverlichting echter concurrentie van elektrisch licht.

Gasfabrikanten beginnen te zinnen op andere toepassingen: koken op gas, bijvoorbeeld. Of verwarming door gas. Elektriciteit zorgde echter voor de echte versnelling. En ook hier zien we in eerste instantie particulier initiatief, waarna de gemeentelijke overheden (aan het einde van de 19^de eeuw, begin 20^ste eeuw) toch gemeentelijke elektriciteitsbedrijven gaan optuigen.

De overheid richt een eigen spaarbank op en gaat zich bemoeien met hoe de inwoners wonen

De overnemende overheid

Zo halverwege de 19^de eeuw schetst Thorbecke het ideaalbeeld van de overheid: die moet ‘voorwaarden scheppen, kaders aangeven’. En dan is het aan ieder ander om ‘zoveel mogelijk in vrijheid, met eigen verantwoordelijkheid hun werk te doen’.

Maar in de tweede helft van de 19^de eeuw staat dit principe steeds meer onder druk. De gasprijs, bijvoorbeeld, verschilt van gemeente tot gemeente. In iedere stad is er feitelijk maar één aanbieder. En zolang die in particuliere handen is, kan er – eigenlijk – iedere prijs gevraagd worden. Het leidt ertoe dat vele gasconcessies (zoals hierboven al beschreven) in de jaren 70 en 80 niet verlengd worden. Het worden nutsbedrijven.

Dat leidt tot de vraag wat de werkelijke rol van de overheid dan is. De Spoorwegwet van 1860 is in dit opzicht opmerkelijk: ‘wanneer eene onderneming van particulieren uit den aard der zaak een monopolie is,’ dat dan ‘op den Staat de pligt rust dat monopolie in zijne handen te nemen wanneer het beoogde doel inderdaad van algemeen nut is’.

Eenzelfde ontwikkeling is te zien bij de particuliere spaarbanken: omdat er in veel gemeenten een spaarbank ontbreekt, neemt de regering in 1880 het initiatief om de Rijkspostspaarbank op te richten: ‘een zaak van algemeen en sociaal belang’. De Woningwet van 1901 markeert in dit opzicht het best hoe de rolopvatting van de overheid in de tweede helft van de 19^de veranderde: ‘nooit had de overheid zich ermee bemoeid hoe de burgers woonden. Laat staan dat ze een mening had over hoe mensen zouden moeten wonen’. De Woningwet doet precies dat: de rijksoverheid gaf gemeenten de opdracht om kwaliteit en locatie van de lokale woningbouw te bewaken en te reguleren. Er volgen voorschriften voor licht, voor afvoer van vuil en rook. In diezelfde adem neemt de Kamer ook de Gezondheidswet aan.

Als de overheid niet het algemeen belang dient, doet niemand het

Alles overziend

In veel opzichten biedt de 19^de eeuw inspiratie voor het hier en nu. In denken over de (veronderstelde) kracht van de markt. Of juist over het ontbreken daarvan. In denken over pseudo-markten (zoals de gasmarkt er een was). In denken over de rol van de overheid om – bijvoorbeeld – de energietransitie te versnellen. Door zelf eigenaarschap te nemen. Door op de kernwaarden van onze samenleving, zoals wonen en gezondheid en cruciale voorzieningen als water, energie en licht, de regie te hebben en te houden. En, als de markt niet voldoet, zelf aan de slag te gaan.

Maar ook als het gaat om het goed en scherp definiëren van wat ‘algemeen belang’ nu eigenlijk is. Als dat in het geding is, dan leert de 19^de eeuw ons dat het écht aan de overheid is om dat belang te dienen. Want als de overheid het niet doet, dan doet niemand dat.