De stelling: ‘De ambtelijke top moet meekleuren met de politieke signatuur van een nieuw kabinet'
Tijdens het formatieproces voor een nieuw kabinet ontstaat er vaak een maatschappelijk gesprek over de rol van de ambtenarij. Zeker nu de politieke signatuur van een mogelijk nieuwe regering weleens anders kan blijken te zijn dan die van vorige kabinetten. Moet die ambtelijke rol dan anders worden ingevuld, meer passend bij de politieke kleur van de nieuwe regeringsploeg?
Journalist Syp Wynia, voormalig secretaris-generaal Roel Bekker en emeritus-hoogleraar Ruud Koole reageren op de stelling ‘De ambtelijke top moet meekleuren met de politieke signatuur van een nieuw kabinet’.
Syp Wynia, journalist, schrijver en uitgever
‘Een nieuw kabinet zal wegen proberen te vinden om zich indien nodig van ambtelijke toewijding te verzekeren’
‘Met de stelling zoals die geformuleerd is, ben ik het in zoverre eens, dat het misschien beter is van niet, maar dat het beter is dan tegenwerkende ambtenaren. Idealiter hebben we in Nederland Weberiaanse ambtenaren - trouw, politiek neutraal en gehoorzaam. Calvinistisch, haast. De Weberiaanse visie is het decor waarbinnen de Nederlandse ambtenarij zich traditioneel afspeelt. Het streven is een rationele en efficiënte bureaucratie, iets wat ambtenaren zelf ook graag onderschrijven. Ik vraag me alleen af of dat ook de realiteit is.
De rol van het kabinet, of de regering, is in werkelijkheid al groter dan bedacht in het klassieke bestel van de scheiding der machten. Het kabinet is machtig, de ambtenarij die de regering ondersteunt, is het mede daardoor ook. Ik lees over ambtenaren die als ambtenaar actievoeren tegen het regeringsbeleid en die zich openlijk uitspreken over allerlei kwesties. Is ons apparaat nog wel Weberiaans?
Een ander aspect is de politieke overtuiging van ambtenaren zelf. Sommige overtuigingen worden meer aangehangen dan andere. Je kunt je afvragen of de uitslag van de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 wel aansluit op de denkbeelden van ambtenaren die nieuw beleid moeten gaan uitvoeren. De objectiviteit van ambtenaren is erg belangrijk, maar is geen gegeven. Het Nederlandse systeem werkt niet altijd zoals het eigenlijk bedoeld is.
Als je in Nederland over het spoils system begint, het van origine Amerikaanse systeem waarin politieke benoemingen van ambtenaren plaatsvinden, dan wekt dat direct verontwaardiging. Het meekleuren van ambtenaren met de politieke signatuur van een kabinet is strijdig met het klassieke model. Maar bestaat dat klassieke model nog wel?
In België bijvoorbeeld, wisselt de gehele ambtelijke top bij aanvang van een nieuwe regeerperiode. Wij kennen dat niet en het is in Nederland ook niet mogelijk om zoiets direct te veranderen. Toch sluit ik niet uit dat een nieuw kabinet zelf wegen probeert te vinden in de richting van meer toegewijde ambtenaren. Ook binnen huidige regelingen is daar vast ruimte voor. Mijn antwoord op de stelling luidt dus: als het niet gaat zoals het zou moeten, moet het maar zoals het kan. En dan komt rouleren in beeld.’
Roel Bekker, voormalig hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector aan de Universiteit van Leiden en voormalig secretaris-generaal, onder andere bij het ministerie van VWS
‘Politiek gekleurde ambtenaren? Een contradictio in terminis, met alleen nadelen’
‘Het idee komt eens in de zoveel tijd weer op: een nieuw aantredend kabinet moet alle topambtenaren ontslaan en vervangen door topambtenaren van zijn eigen politieke kleur. Verwezen wordt dan naar de VS waar een president bij zijn aantreden enkele duizenden topfunctionarissen benoemt. Maar het is voor ons niet zo’n goed idee, om het vriendelijk uit te drukken. Het begint al met de praktische onuitvoerbaarheid. Want wat is de politieke kleur van ons kabinet? Niet de duidelijke kleur die een president van de VS heeft. Bij ons is het een soort regenboog. Of een onbestemde mengeling van kleuren.
Ons systeem is heel overzichtelijk. Ministers zijn politici en conform de Grondwet belast met de leiding van een ministerie. Een politicus (m/v) wordt benoemd op politieke gronden. Hij heeft een aparte status, hoeft geen diploma’s te overleggen, de medezeggenschap heeft geen rol in zijn benoeming. Hij kan van het ene moment op het andere worden weggestuurd zonder enige rechtsbescherming. Hij heeft ook aparte arbeidsvoorwaarden: geen vakantiedagen of vaste werktijden en een salaris dat geen enkele relatie heeft met het werk dat hij doet. Hij wordt niet beoordeeld op zakelijke gronden maar op politieke gronden.
De ambtelijke leiding berust bij een Secretaris-Generaal (SG), een ambtenaar. Topambtenaren worden door het kabinet benoemd vanwege andere kwaliteiten: expertise, ervaring, goed kunnen organiseren, weten hoe de overheid werkt. Ontbinding van hun arbeidscontract omdat ze geen lid zouden zijn van de partij van de minister, is niet mogelijk.
De waarden van ambtenaren zijn wezenlijk anders dan die van politici. Ze dienen het algemeen belang, niet een partijbelang. Ze vormen waarborgen voor continuïteit van het bestuur. Ambtenaren moeten in hun functie politiek neutraal en -letterlijk en figuurlijk- onpartijdig zijn. Loyaal aan wie op democratische wijze als minister is benoemd. Maar ook bereid en in staat om de minister (binnenshuis) tegen te spreken. Dat krijg je niet als ministers hun eigen topambtenaren meebrengen. Het idee heeft dan ook bij ons nooit veel weerklank gekregen.
Moet alles dus blijven zoals het is? Nee, dat lijkt mij niet. Er is alle aanleiding het politieke bestuur te versterken. We hebben nu een soort Mexicaans leger, met inmiddels twintig ministers (twaalf met en acht zonder portefeuille) en maar zeven staatssecretarissen. Minder ministers (maar dan wel met een brede portefeuille) en meer staatssecretarissen (voor deelonderwerpen) zou beter zijn.
Je zou ook de politieke adviseurs een betere status moeten geven en hun hybride positie (geen politieke verantwoordelijkheid maar ook geen ambtelijke) moeten verduidelijken.
Het regime voor de topambtenaren zou eveneens aanpassing verdienen: meer nadruk op professionele kwaliteit (en niet op politieke sensitiviteit zoals nu helaas wel gebeurt), een zakelijk en niet politiek bepaald (de Balkenende-norm) arbeidsvoorwaardensysteem, de ABD net als de RVD bij de premier, de SG van Algemene Zaken hoofd van de ambtelijke dienst, om eens wat te noemen.
Maar politiek gekleurde ambtenaren? Een contradictio in terminis, met alleen nadelen.’
Ruud Koole, emeritus-hoogleraar Politieke Wetenschappen aan de Universiteit van Leiden en voormalig Eerste Kamerlid namens en voormalig voorzitter van de Partij van de Arbeid
‘Wanneer de politieke kleur van een kabinet verandert, dan dient de ambtenaar ook het nieuwe beleid ‘loyaal’ te dienen, maar dat is iets anders dan de bewindspersoon koste wat kost ‘uit de wind’ houden’
‘Als met ‘meekleuren’ in de stelling wordt bedoeld dat de partijpolitieke samenstelling van de ambtelijke top dezelfde behoort te zijn als die van het kabinet, dan ben ik het oneens met de stelling. Om principiële en praktische redenen.
Nederland kent van oudsher een Weberiaanse norm van een onpartijdig ambtelijk apparaat, waarin bij aanstelling van (hoge) ambtenaren uitsluitend de kwaliteit en niet de politieke kleur doorslaggevend is. Nu kan daarbij in afzonderlijke gevallen in de praktijk wel eens vraagteken worden gezet, maar de norm geldt nog steeds en dat is een groot goed. Slecht functionerende ambtenaren kunnen zich niet beroepen op het argument tot dezelfde politieke partij als de minister te behoren, om aan te kunnen blijven.
Praktisch zou het in Nederland ook heel lastig zijn om de ambtelijke top na elke verkiezing dezelfde partijpolitieke samenstelling te geven, in dezelfde numerieke verhoudingen, als de nieuwe coalitieregering.
Een nog relatief makkelijke formule zou zijn dat alle topambtenaren op een departement dezelfde partijpolitieke kleur hebben als de nieuwe minister. Maar dat zou de kabinetsformatie nog eens bemoeilijken. Want nu kan een bepaald ministerie in de formatie aan een bepaalde partij worden gegund in de wetenschap dat de ambtelijk top er borg voor staat dat alle noodzakelijk informatie, ook onwelgevallige, de minister bereikt. En dat zorgt voor een zekere balans, net zoals een staatssecretaris van een andere politieke kleur soms als ‘waakhond’ op een ministerie wordt geplaatst. Zonder die balans wordt het verdelen van de ministeries over de coalitiepartijen nog ingewikkelder.
De laatste decennia wordt alleen de persoonlijke assistent (PA) van de bewindspersoon door de laatste zelf geselecteerd, waarbij partijpolitieke verwantschap wel degelijk een rol speelt. Sterker, de PA heeft doorgaans als belangrijke opdracht de verhouding van de minister met zijn of haar partij te onderhouden en is daarom te billijken als uitzondering op de regel van de onpartijdige ambtenaar.
Dat wil niet zeggen dat (hoge) ambtenaren geen lid kunnen zijn van een politieke partij. Dat zijn zij vaak wel, meer dan de gemiddelde Nederlandse burger. Dit toont hun belangstelling voor de publieke zaak. En daar is niets mis mee, integendeel, zolang hun functioneren als onpartijdige ambtenaar er maar niet door in het geding komt.
In de Weberiaanse traditie wordt ook vaak ‘loyaliteit aan de politiek’ genoemd. De politiek heeft het primaat en wanneer de politieke kleur van een kabinet verandert, dan dient de ambtenaar ook het beleid van de nieuwe coalitie ‘loyaal’ te dienen. In die betekenis moet de ambtelijke top wel degelijk ‘meekleuren’ met de politieke signatuur.
Maar ‘meekleuren’ mag er niet toe leiden dat de bewindspersoon koste wat kost ‘uit de wind’ wordt gehouden of dat bij voornemens van een kabinet die niet stroken met internationale verdragen, rechtstatelijke principes of verantwoord financieel beleid, geen kanttekeningen worden geplaatst. Dan dient de ambtenaar inhoudelijk tegengas te geven. Kwalitatief goede ambtenaren kunnen hierbij heel invloedrijk zijn. Maar uiteindelijk beslist de electoraal gelegitimeerde politiek.’