‘Juist de ambtenaar kan de weg wijzen naar een duurzame toekomst’
Als ambtenaar zit je in een spagaat: je probeert een belangrijke transitie te versnellen, maar de bestuurlijke structuur en cultuur is daar totaal niet op ingericht. Rik Braams onderzocht waar overheidsprofessionals tegenaanlopen bij grote verbouwingen als de energie- en mobiliteitstransitie. En hoe het anders kan. 'We hebben een Transformatieve Overheid nodig.'
|
Wie is Rik Braams? Rik Braams (1989) is politicoloog en transitiewetenschapper. Sinds acht jaar werkt hij als beleidsmedewerker innovatie op het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De afgelopen 4,5 jaar combineerde hij deze functie met een promotieonderzoek aan de Universiteit Utrecht. Onlangs verscheen een publieksversie van zijn onderzoek, voor ambtenaren die effectiever willen zijn in transitietijd. |
Rik, wat is een Transformatieve Overheid?
‘Dat is een overheid die goed is in het uitvoeren van transitietaken. En dat zijn we op dit moment niet.
We hebben ons gecommitteerd aan het Klimaatakkoord van Parijs en de Sustainable Development Goals, maar in de praktijk blijkt het heel moeilijk om te doen wat nodig is om die doelen te halen. We zouden bijv. minder vlees moeten eten, maar hebben we het mandaat om in te grijpen?
Veel ambtenaren hebben het gevoel tegen hun grenzen aan te lopen. Ze zitten in de knel tussen wat ze vinden dat zou moeten, en wat zij denken te mogen.’
Waarom is het zo moeilijk voor ambtenaren om transities te versnellen?
‘Dat heb ik ontrafeld in mijn promotieonderzoek, zowel vanuit de theorie als de praktijk.
Als je kijkt naar de transitiewetenschap, zie je dat de overheid vijf taken heeft om transities te doen slagen. Maar twee ervan zijn nauwelijks uit te voeren: richting geven en het oude afbreken.’
Richting geven: wat bedoel je daarmee?
‘De samenleving heeft behoefte aan een toekomstbeeld. Een duidelijke missie, zou je kunnen zeggen. Een stip op de horizon, zodat mensen weten waar we de komende twintig jaar naartoe gaan, en marktpartijen daar hun plannen op kunnen afstemmen.
Maar het is meer dan alleen de stip: ‘richting geven’ gaat ook over de stappen die je als overheid zet om dat doel dichterbij te brengen. Stabiel beleid voor de lange termijn, een gericht belastingregime, investeringen in bepaalde technologie, etc.’
‘Als je geen concrete visie geeft, en niet formuleert via welk pad je daar wil komen, geef je geen richting aan de transitie’
Kun je een voorbeeld geven uit jouw eigen praktijk?
‘Vaak stellen we doelen die te vaag en abstract zijn.
Als je toewerkt naar aan ‘groen’ of ‘slim’ mobiliteitssysteem, moet je heel concreet kunnen maken wat je precies voor je ziet. Gaat het om nul uitstoot? Mag het ook met minder mobiliteit? En wat bedoelen we eigenlijk met slim?
Als je die visie niet geeft, en niet formuleert via welk pad je daar wil komen, geef je geen richting aan de transitie. Je kiest niet welke kant je op wil innoveren en laat het afhangen van de markt.’
Zijn die keuzes niet vooral aan de politiek, in plaats van de ambtenarij?
‘Ja, het is óók aan de politiek, maar ambtenaren staan er niet buiten. Politici zijn erg afhankelijk van de kortlopende cyclus van vier jaar en stellen daarom andere prioriteiten.
Ambtenaren kunnen een nuttig tegenwicht bieden aan de grillen van de politiek, en juist wel twintig, dertig jaar vooruitkijken. Zij werken voor het algemeen belang en hebben als niet-gekozen individuen een langere tijdshorizon. Dat is precies waar transities om vragen: richting voor de lange termijn.’
En die tweede taak, het oude systeem afbouwen. Wat betekent dat?
‘Transities gaan natuurlijk om veranderingen. En in de praktijk betekent veranderen vaak: vervangen. Er komen nieuwe, duurzame producten en innovaties in de plaats van oude oplossingen. Zo vervangen we fossiel voor duurzaam.
Om ruimte te creëren voor het nieuwe, moeten we het oude regime afbouwen.
Maar voor de overheid is dat lastig: ambtenaren wijzen liever geen winnaars en verliezers aan. Het ligt politiek gevoelig, omdat uitspraken over ‘afbouw’ ook stemmers kunnen kosten.
Je hebt onderzoek gedaan naar de oorzaken van die ambtelijke spagaat. Hoe komt het dat we zo slecht zijn toegerust op maatschappelijke transities?
‘Legitimiteit is een belangrijke factor. Veel ambtenaren hebben het gevoel dat ze het niet kunnen maken, dat ze er niet over gaan.
Uit mijn onderzoek blijkt dat dit voortkomt uit drie bestuurlijke tradities:
- de overheid moet alle partijen gelijk behandelen (klassieke bureaucratie);
- de overheid mag niet interveniëren in de markt (neoliberalisme);
- de overheid moet alle belangen horen (netwerkgovernance).
Deze tradities hebben hun nut bewezen, maar nu zitten ze de transities in de weg. Ze zorgen ervoor dat gevestigde partijen met fossiele belangen aan tafel blijven zitten, en dat maakt het lastig om vernieuwingen door te voeren.
Ambtenaren vermijden de confrontatie en willen de schijn van willekeur of voorkeur vermijden. Dat maakt ze terughoudend om te doen wat urgent en noodzakelijk is.’
‘Ambtenaren kunnen onze gidsen naar een duurzame toekomst zijn’
Hoe pakt een Transformatieve Overheid dit aan?
‘De grote vraagstukken van onze tijd vragen een veel ondernemender overheid, die een missie formuleert voor de toekomst en ook heel duidelijk formuleert wat daar niet meer in past: een diagnose van niet-duurzaamheid.
Ambtenaren hebben daar een cruciale rol in te spelen. Daarom pleit ik voor een nieuwe bestuurlijke traditie. Een vierde rol voor ambtenaren, bovenop de drie hierboven. De Transformatieve Overheid.’
Hoe geven we ambtenaren de positie die zij nodig hebben?
‘We hebben nieuwe structuren nodig, procedures en kaders die ambtenaren het mandaat geven, de legitimiteit en de invloed om transities te begeleiden op de lange termijn. Maar ook de vaardigheden en capaciteiten zodat ze dit daadwerkelijk kúnnen.
Daarnaast gaat het om cultuur. De ideeën, de verhalen, de argumenten over wat de taken zijn van ambtenaren in transities. Dat gaat over de eigen rolopvatting: wat mogen we doen? Welke ruimte hebben we om te handelen?
Ambtenaren zouden de gids kunnen zijn die we zo hard nodig hebben in onzekere tijden. Reisleiders naar een duurzame toekomst.’
We hebben een nieuw verhaal nodig, dat ambtenaren de nodige legitimiteit geeft?
‘Ja! Een deel van dat verhaal is er al.
Je zou kunnen zeggen dat het Klimaatakkoord van Parijs vergaande verantwoordelijkheden schept. We hebben ons al gecommitteerd aan de doelen, maar het loopt spaak op de uitvoering. En dat is waar ambtenaren over gaan. Is het niet juist onze taak om dat te bewaken?’
Wat raad je ambtenaren aan die werken aan transities?
‘Ik zie steeds meer ambtenaren beseffen dat ze iets moeten met de kennis uit de transitiewetenschap.
Leg je plannen eens naast de vijf transitietaken. Mijn ‘educated guess’ is dat je best veel doet op ‘richting geven’, maar niet zo concreet kan zijn als je zou willen. Dat je spannende, nieuwe dingen aan het opzetten bent, maar weinig aan afbreken doet. Dat je je innovatiemanagement niet lekker op orde hebt, helemaal geen diagnose hebt van wat ‘niet-duurzaam’ is, en dat het woord ‘afbouwen’ je managers kriegel maakt.
Dat laat zien dat je niet genoeg met nieuwe capaciteiten en structuren bezig bent. Als ambtenaren dit herkennen, en met elkaar durven delen, hebben ze tijdens de volgende heidag een heel ander gesprek.’
|
Lees meer over de Transformatieve Overheid in dit magazine, voor overheidsprofessionals die effectiever willen werken aan innovaties en transities. Met de uitkomsten van Rik Braams’ onderzoek, 22 columns van spraakmakende denkers en doeners, en 10 concrete tips waar je morgen mee aan de slag kunt. |