‘Redeneer vanuit de werkelijke problemen van mensen’
De decentralisatie van de verzorgingsstaat moest leiden tot een overheid dichter bij de burger, met meer zorg op maat. Maar de kloof tussen beleid en uitvoering is er nog steeds en we leren slecht, constateert Jan-Kees Helderman, hoogleraar sociaal beleid en bestuur. Meer pragmatisme, integraliteit en reflectie moeten helpen. ‘Waartoe zijn wij op aarde? Die vraag moeten professionals en bestuurders zich vaker stellen.’
Jan-Kees Helderman doet sinds 2015 onderzoek naar de decentralisatie van jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen, zoals die in 2015 werd ingezet. In plaats van enkel te spreken met beleidsmakers en ambtenaren, houdt Helderman, die verbonden is aan de Radboud Universiteit, zich graag op in de ‘frontlinie’, waar beleid in praktijk wordt gebracht.
Zo onderzocht hij in Rotterdam in welke mate er binnen wijkteams en tussen verschillende partijen systematisch wordt gereflecteerd op de geboden jeugdzorg. De belangrijkste bevinding?Helderman: ‘Er bleek geen effectieve infrastructuur te zijn om ervaring, kennis en informatie te delen. Reflectie en leren gebeurden vaak toevallig, en structurele barrières bemoeilijken de samenwerking tussen bijvoorbeeld wijkteams, zorgpartners en scholen.’
‘Reflectie en leren gebeuren toevallig, en structurele barrières bemoeilijken de samenwerking’
Moed
Hij pleit voor duurzame maatregelen om het lerend en probleemoplossend vermogen van uitvoeringsorganisaties in het sociale domein te versterken. Daarbij benadrukt hij het belang van pragmatisme als publieke filosofie, waarin de oplossing van maatschappelijke problemen centraal staat. Het is een aanpak die vereist dat je als overheden voortdurend je aannames en kennis ter discussie durft te stellen.
Helderman: ’Dat is een kwetsbaar proces waarvoor moed is vereist. Het is daarom essentieel dat je dat goed organiseert met de publieke professional.’
We hebben er nog niet de juiste mentaliteit – de juiste governmentality – voor, constateert hij.
‘Klassiek kenmerk van de Nederlandse governmentality is het poldermodel. Jarenlang hebben we deze manier van besturen met succes toegepast op onze gecentraliseerde verzorgingsstaat. In de naoorlogse periode werd daartoe een stelsel van nationaal georganiseerde voorzieningen en collectieve verzekeringen opgebouwd. Maar sinds een jaar of acht maakt die gecentraliseerde verzorgingsstaat weer een ingrijpende transformatie door. We zijn onze verzorgingsstaat aan het herdefiniëren. De decentralisaties zijn daarin een belangrijke factor. Het adagium is nu: het is rijkszaak maar gemeentetaak. Lokaal staat er veel op het spel.’
‘De decentralisaties zijn erg naïef en opportunistisch ingestoken’
Kloof
Een overheid die meer in de nabijheid van de burger opereert en meer maatwerk kan leveren, dat klinkt positief. Maar Helderman ziet dat de overheid door veel uitvoeringsproblemen (denk aan de toeslagenaffaire) juist veel van haar empathisch en probleemoplossend vermogen heeft verloren. Hoe kon dat misgaan?
‘In de kern gaat het over een kloof tussen beleid en uitvoering. Het idee was dat we die twee werelden dichter bij elkaar zouden brengen. Maar ook op lokaal niveau zie je die scheiding op dezelfde manier terugkomen. Kijk naar het aardbevingsdossier in Groningen, daaruit blijkt dat dit niet zo eenvoudig is.’
Volgens Helderman spelen de opvattingen uit het New Public Management hierin een rol: ‘Dat kent een hands-off manier van besturen. Het idee: als je de juiste incentives inbouwt in je systeem, dan komt het vanzelf goed. Dan doet men vanzelf wat je wilt dat ze gaan doen.’
Volgens hem is die aanname onjuist. ‘En ook de decentralisaties zijn naïef en opportunistisch ingestoken. We hebben ons niet gerealiseerd hoe immens groot en complex de taken zijn. Gemeenten zijn nog steeds niet voldoende toegerust.’
De gedachte is dus wel goed. De juiste governmentality, die past bij - wat hij noemt - de gedecentraliseerde verzorgingsstaat, is nog in ontwikkeling.
‘Beleidsmakers moeten de uitvoering weer serieus nemen’
Balans
‘Je moet vanuit de werkelijke problemen van mensen terug redeneren naar het benodigde beleid en de benodigde professionals. Dat betekent dus ook dat uitvoering weer serieuzer genomen moet worden door beleidsmakers. Een onderzoekende, zelfkritische, reflectieve houding is daarbij extreem belangrijk. ‘Om de zoveel tijd moet je als organisatie of als professional de fundamentele vraag stellen: waartoe zijn wij op aarde? Wat is onze ambitie? Volgens welke principes willen we werken?’
Dat klinkt uitdagend. Hij knikt: ‘Die nieuwe balans is sowieso erg arbeidsintensief. Het vraagt veel van mensen die bij een gemeente werken of in een uitvoeringsorganisatie op lokaal niveau. Het vraagt dat je heel snel kunt schakelen tussen niveaus en sectoren, dus verticaal en horizontaal, en dat je kunt omgaan met relationele autoriteit en expertise.’
Volgens Helderman ontbreekt het nog te vaak aan begrip van die lokale complexiteit.
‘De nieuwe governmentality is transactioneel van aard’
Maatwerk
Hoe typeert hij de governmentality die hierbij past? ‘Die nieuwe governmentality is veel transactioneler van aard. Wat ik bedoel: in de actie handelen we eenzijdig als betrokken partij; in de interactie wisselen we uit, en in de transactie maken we samen iets nieuws. Uit de transactie volgt nieuwe kennis die we alleen maar kunnen verkrijgen omdat die samen met andere partijen is ontwikkeld.’
De governmentality waar we naartoe moeten, laat zich volgens Helderman kenmerken door het delen van kennis en het over de grenzen van expertises en werkvelden heen kijken. ‘Op die manier’, zegt hij, ‘kun je lokaal doeltreffend in maatwerk voorzien.’