‘Co-creatie? Nog te vaak de creatie van vage beloftes’

Artikel | 28-07-2023 | 10:00

Wat is de kern van je proefschrift?

‘Mijn proefschrift gaat over de relatie tussen participatie en politiek-bestuurlijke toekomstbeelden. Of preciezer: over de wederkerige relatie tussen co-creatieprocessen en de beelden van een nog vorm te geven toekomst.

Ik heb deze processen onderzocht aan de hand van twee casestudies. De eerste over het ontwikkelingsproces van de Brabantse Omgevingsvisie, een strategisch beleidsinstrument. Mijn tweede casestudy betrof een planvormingstraject voor de ontwikkeling van een stadspark in Breda. Beide waren co-creatieprocessen in het ruimtelijke domein, maar hadden een andere toekomstoriëntatie.’

Zag je ook overeenkomsten?

‘Jazeker. Uiteindelijk bleek er één (opvallende) overeenkomst. Namelijk dat de toekomst in beide trajecten zo veel mogelijk ‘open’ gelaten werd. Dat is ook de kern geworden van mijn proefschrift. Ik noem dat: de stilzwijgende belofte - The Tacit Promise.’  

Hoe werkt dat dan?

Hij legt uit: ‘De relatie tussen de toekomst, of beter: toekomstbeelden, en co-creatieprocessen is performatief.’

Euh...? 

‘Het is een soort cirkelredenering waarbij het proces de uitkomst, en de uitkomst het proces legitimeert. Een dergelijke redenering nodigt uit om veel ruimte en openheid te laten zowel in het proces als in de uitkomst. Met het verbeelden van die toekomst wordt namelijk ook tegelijkertijd een belofte gedaan hoe we die toekomst zouden willen vormgeven. En daar kun je bestuurlijk gezien maar beter zo veel mogelijk armslag in creëren.’

Heb je een voorbeeld van zo’n toekomstbeeld?

‘Dat zie je bijvoorbeeld sterk in het Brabantse Omgevingsvisietraject. Daarin wordt een levendig beeld geschetst van een Brabant in 2050, dat slimmer, duurzamer en inclusiever is. Zodat het prettig wonen, werken en recreëren is. Dat toekomstbeeld lijkt helder en vanzelfsprekend. Maar dat is het ook weer niet.

Paradoxaal genoeg laat zo’n toekomstbeeld ook veel ruimte voor interpretatie en de uiteindelijke politieke en bestuurlijke keuzes in wat ik noem de ‘tussentoekomst’. Harde keuzes worden gemeden. Als je dan beseft dat de dagelijkse werkelijkheid weerbarstig is en blijft, dan doe je dus met zo’n toekomstbeeld wellicht ook niet veel recht aan wat er nou straks daadwerkelijk gecreëerd wordt. Terwijl je deze ‘belofte’ wel hebt gecreëerd in een uitvoerig co-creatietraject.’

‘Ik spreek graag over de “tussentoekomst” - de fase tussen de korte en lange termijn, tussen strategisch en operationeel - juist die fase vinden bestuurders lastig’

In je proefschrift is dat mooi te lezen: bestuurders hebben misschien wel ‘t meeste moeite met het tactische niveau. Ze kunnen zich heel goed op de verre toekomst richten (want die doet geen pijn). En ze kunnen zich goed manifesteren in het hier en nu. Want dan kun je scoren. Maar de Werdegang van beleid naar praktijk (waar allerhande te nemen pijn zit), die vinden ze lastig. Die vermijden ze liever.

‘In de organisatie- en bestuurskunde spreekt men vaak van het tactische niveau, inderdaad. Om zowel de fase tussen de korte en de lange termijn, als het bestuursniveau tussen strategisch en operationeel, te duiden. Ik spreek echter liever over de 'tussentoekomst’ omdat het niet een instrumentele processtap is, maar juist de duiding van een fase van veel onzekerheid en daarmee gepaard gaande bestuurlijke en politieke risico’s.

En daar speelt een tweede betekenis van tacitness, van stilzwijgendheid, op. Omdat we vaak impliciet laten welke - soms - weloverwogen keuzes gemaakt zijn en worden. Het maken van dergelijke keuzes, en er ook voor durven staan, dat is soms lastig voor bestuurders. Omdat dan al snel doorklinkt dat over de ‘tussentoekomst’ nadenken en beslissingen nemen ook wel ‘over je eigen graf regeren’ is.

Op een andere manier zag je dat afwenden van risico’s ook in het co-creatieve planvormingsproces in Breda. Planvormingstrajecten duren vaak lang en daarmee zijn ze onderhevig aan sterk veranderende omstandigheden en wisselende verwachtingen, waardoor de koers bijgesteld moet worden. Maar de belofte van co-creatie moet daarbij overeind blijven staan.’

Jij munt in je proefschrift de term ‘kalibreren’. Wat bedoel je daarmee?

‘Kalibraties hebben betrekking op de continue bijstellingen tijdens het proces, die leiden tot een nieuw evenwicht. Het is als een schip dat moet blijven varen. Kalibraties creëren openheid en handelingsruimte enerzijds. En dragen bij aan de legitimatie anderzijds.’

Je onderscheidt daarbij 5 verschillende factoren?

‘In mijn ogen zijn het meer dimensies. Bij factoren denk je al snel aan iets dat ‘absoluut’ is. Met dimensies heb je dat wat minder: dan zie je bijna een soort van mengpaneel voor je. Ik onderscheid hierbij ‘aanvoerderschap’ (wie neemt op welk moment het voortouw), ‘transparantie’ (welke informatie kan op welk moment en met wie worden gedeeld), ‘verantwoording’ (de afweging van kosten en baten), ‘toekomstoriëntatie’ (verschuivende tijdshorizonten), en ‘zeggenschap’ (wie heeft de bevoegdheid om beslissingen te nemen).’

Voor jou is kalibreren iets anders dan itereren? Wat is het verschil?

‘Ja. Bij kalibreren ligt de focus op het proces. Bij itereren ligt de focus op het resultaat. Kalibreren gaat over de legitimatie van acties en keuzes in het proces - deze vormen het doel. Dat wil zeggen dat co-creatie er primair op is gericht om de totstandkoming van plannen en beleid te legitimeren. Bij itereren gaat het erom dat bijstellingen en herhalingen in het ontwerpproces worden uitgevoerd om een resultaat te verbeteren en niet om het proces zelf te rechtvaardigen.

Dat is ergens ook wel logisch, want als overheid heb je zowel een maatschappelijke en ambtelijke functie, maar je bent uiteindelijk ook een politiek orgaan. Dus moet je bovenal je handelen ook kunnen legitimeren.’

‘We moeten af van die wat valse tegenstelling tussen leef- en systeemwereld; een leefwereld is ook een systeem waarin we dagelijks met elkaar zaken regelen en organiseren - elk mens is onderdeel van allerlei systemen’

Helpt kalibreren dan om dergelijke processen beter beet te pakken? Om het rechtvaardiger te maken?

‘Uit mijn onderzoek blijkt dat kalibreren veelal een onbewust proces is. Dus het zou zeer helpen als de overheid bewust zou kalibreren. Dialogisch kalibreren, zou ik dat willen noemen. In de zin van: je afvragen welke keuzes, welke consequenties hebben. Je afvragen waarom we dergelijke keuzes maken. Waarom we het eigenlijk ‘altijd’ op een bepaalde manier aanpakken. Maar dat gebeurt lang niet altijd.’

Wat moeten we dan doen?

‘We moeten om te beginnen af van die wat valse tegenstelling tussen leef- en systeemwereld. Een leefwereld is namelijk ook een systeem waarin we dagelijks met elkaar zaken regelen en organiseren. Elk mens is onderdeel van allerlei systemen. We moeten deze systemen leren te zien en centraal leren stellen.

Als je mensen echt wil betrekken, en echt wil luisteren naar wat er in de buurt, het dorp of de stad, leeft, dan moet je dat niet vanuit je eigen beleid of project doen, maar dan moet je ook echt vanuit de leefwereld vertrekken.’

Wat is dan het essentiële verschil? Als overheid zet je anno nu je eigen beleid niet meer centraal. Maar werk je vanuit de opgave. Dat is al best een grote stap. Maar, zeg je, dat is niet genoeg. Ga gewoon luisteren, is dat je advies?

‘Ja. Het punt is dat ‘de opgave’ toch vaak een soort gegeven is van waaruit de overheid vertrekt. Of het nu voor een plan of voor een beleidsstuk is. De overheid bepaalt de kaders, de koers en de definitie van het probleem.

Ga in plaats daarvan vaker het gesprek aan zonder ‘opgave’ of ‘beleid’ in je achterhoofd. En luister gewoon. Mensen vertellen zelf wel wat hen raakt, wat hen bezighoudt. Daarbij denken ze niet in beleidsvelden als ‘ruimte’ of ‘sociaal’ of ‘veiligheid.’ Maar die onderwerpen spelen wel. Door naar hun perspectief te luisteren, leer je welke logische verbanden er in hun ogen zijn. En hoor je ook waar energie, of beweging zit. Bij het Wind-A16 project bijvoorbeeld, daar werd op deze manier uiteindelijk de sleutel gevonden: als ‘we’ de pijn niet eerlijk kunnen verdelen, dan moeten we wel de opbrengsten eerlijk verdelen. Dat was de sleutel in dat proces.’ 

Net sprak je over ‘dialogisch kalibreren’. Hoe ziet dat er nu precies uit?

‘Dat begint erbij dat we de toekomst niet gebruiken om te legitimeren dat we ‘het goed doen’, maar als een moreel kompas waarbij we ons openlijk en gezamenlijk blijven afvragen of we ‘het goede doen’. Het is dus niet zozeer een instrument dat je inzet, maar het is meer een grondhouding, waarbij co-creatie gaat over het gezamenlijk tegemoet treden van de toekomst.

We moeten samen alternatieve toekomsten durven voor te stellen en kritisch afwegen en bediscussiëren. Het klimaatburgerberaad vind ik daarvan een goed voorbeeld. De grote vraag daarbij zal zijn in hoeverre dit daadwerkelijk invloed gaat hebben op het klimaatbeleid. Uiteindelijk gaat het dan ook over de spelregels, over de manier waarop je deze toekomsten voorstelt en hoe je van daaruit tot gedragen plannen en besluiten komt. Spelregels kun je hard en zacht maken, maar uiteindelijk heb je spelregels nodig.’

‘De fundamentele vraag is of je de uitkomst van co-creatie serieus neemt en in de praktijk niet links laat liggen’

Wat vergt dit van een bestuurder? Bij co-creatie geef je zeggenschap uit handen. Dat is een proces, waar we nog niet heel erg aan gewend zijn, toch?

‘Ja, je deelt verantwoordelijkheid. Je moet durven delegeren. Maar de echt fundamentele vraag is, of je daarna de uitkomst van zo’n proces serieus neemt. De grootste valkuil is natuurlijk dat je zoiets optuigt en vervolgens zegt: ‘bedankt en we nemen het mee’. Maar in de praktijk laat je het links liggen. Kijk naar het klimaatburgerberaad in Frankrijk. Wat doe je met de uitkomsten, als die strijdig zijn met je eigen beleid of visie?

Een bemoeilijkende factor is dat onze politiek-bestuurlijke structuur niet altijd goed aansluit op co-creatieprocessen. Zo zijn de portefeuilles van bestuurders in de regel sectoraal verdeeld. Elke bestuurder is bestuurlijk verantwoordelijk voor een eigen ‘onderwerp’ of beleidsveld. Dat is lastig als een co-creatieproces rond een integraal vraagstuk gehouden wordt.

Ik vind dat we daarom uiteindelijk ook andere institutionele arrangementen nodig hebben. Waarbij je als overheid preciezer gaat kijken naar je taken en verantwoordelijkheden. Dat geldt ook voor taken en verantwoordelijkheden van de markt en van inwoners. En dat je dus samen bekijkt, of je het (ook) anders kunt organiseren. Of je met elkaar aan een gevoel van verantwoordelijkheid, van eigenaarschap, van betrokkenheid kunt appelleren. Zowel bij de grote vraagstukken, als op het microniveau van de buurt, straat en leefomgeving.’

Je had het eerder over een mengpaneel. Hoe kan deze manier van denken helpen?

‘Juist bij vergaande vormen van burgerbetrokkenheid in de plan- en beleidsvorming, waar co-creatie in feite over gaat, moeten we kritisch reflecteren op de morele en politieke keuzes die ten grondslag liggen aan het vormgeven en uitvoeren van deze processen. Co-creatie is niet zelf-legitimerend, niet vanzelfsprekend ‘goed’. Burgerbetrokkenheid is maatwerk.

Een mengpaneel biedt de mogelijkheid om meer vanuit ‘gelijkwaardigheid’ in plaats vanuit ‘gelijkheid’ te denken en werken. Gelijkwaardigheid gaat dan over afwegingen en het zoeken van de juiste afstemming.’

‘We willen allemaal wel maatwerk, maar durven dat vaak niet omdat er dan sprake lijkt te zijn van willekeur’

Wat bedoel je daar precies mee?

‘Nou ja, dat er in ieder proces al snel spanning zit wanneer we vanuit een gelijkheidsbeginsel vertrekken. Er wordt toch snel gedacht in termen van gelijkheid. Dus: als wijk X € 5000,- budget krijgt, dan moet wijk Y dat ook maar krijgen. Terwijl Y dat misschien helemaal niet nodig heeft.

Maar als we wel durven denken in termen van maatwerk, dan is er opeens veel meer mogelijk. Want eigenlijk willen we wel maatwerk, maar durven we dat vaak niet, omdat er dan sprake lijkt te zijn van willekeur.’

Dus toch maar weer kiezen voor gelijkheid? In plaats van gelijkwaardigheid?

‘Nee, ik denk wel dat het meer de kant van de gelijkwaardigheid op moet gaan. Dat we echt durven kiezen voor wat op ‘deze plek’ echt nodig is.’

Wat is uiteindelijk je belangrijkste punt?

‘Mijn belangrijkste punt is dat we uit moeten stijgen boven de instrumentele toepassing van co-creatie en veel breder moeten kijken naar democratische vernieuwing binnen het ruimtelijke domein. Dat gaat in de eerste plaats over herstel van vertrouwen, inzetten op lokaal en gemeenschappelijk eigenaarschap, invloed vergroten in de uitvoeringspraktijk, meer gebiedsgericht werken, het versterken van de wijk- en dorpsdem0cratie en het omarmen van weerstand en tegenmacht.’

Ferry van de Mosselaer is senior docent-onderzoeker bij Fontys Academy for the Creative Economy in Tilburg.

In januari 2023 promoveerde hij aan de KU Leuven op een onderzoek naar co-creatie in ruimtelijke plan- en beleidsvorming.

Zijn onderzoek en onderwijsactiviteit richt zich op het snijvlak van creativiteit, sociale innovatie, toekomstonderzoek, ruimtelijke ontwikkeling en participatie.

Van de Mosselaer is daarnaast lid van de Provinciale Raad voor de Leefomgeving in Brabant voor maatschappelijke vraagstukken en burgerparticipatie.