Deze jurist pleit voor strakke grenzen aan politieke overheidscommunicatie

Artikel | 21-04-2023 | 15:30

Waar gaat je onderzoek over?

Geldof: ‘Over de vraag of de overheid burgers in politieke zin mag beïnvloeden. Bijvoorbeeld door advies te geven op welke partij je wel of niet zou moeten stemmen. Er zijn in Nederland geen duidelijke grenzen gesteld aan dat soort politieke overheidscommunicatie. Omdat die grenzen door het parlement bewaakt zouden moeten worden is het ook direct een politieke vraag. Of bepaalde communicatie door de beugel kan, wordt dus doorgaans bepaald door het parlement.

In mijn ogen moeten er juridische grenzen zitten aan politieke overheidscommunicatie. Daarvoor heb ik uitvoerig gekeken naar Ierland en Duitsland – daar bepaalt de rechter over die grenzen. Welke argumenten gebruiken de rechters daar? Welke grenzen stellen zij en wat kunnen we daar in Nederland mee? Op basis daarvan heb ik een juridisch toetsingskader opgesteld, omdat mijn standpunt is dat er ook in Nederland redenen zijn om na te denken over het stellen van grenzen aan politieke overheidscommunicatie.’

Tjebbe Geldof studeerde rechten in Leiden, was juridisch adviseur bij Muller Advocaten in Gouda, doceerde aan de Erasmus Universiteit, de Universiteit Leiden en de Universiteit van Tilburg. Hij promoveerde afgelopen december aan laatstgenoemde universiteit op een proefschrift over politieke overheidscommunicatie. Lees hier meer over Geldofs proefschrift. Na zijn promotie ging hij aan de slag als juridisch adviseur bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, waar hij rechters ondersteunt bij het voorbereiden en schrijven van uitspraken.

Wat valt er precies onder “politieke overheidscommunicatie”? Hoort daar ook bij dat Rutte in de aanloop naar de verkiezingen bij Vandaag Inside gaat zitten?

‘In mijn onderzoek hanteer ik twee criteria voor politieke overheidscommunicatie. Ten eerste moet het uit publieke middelen bekostigd zijn. Ten tweede moet de overheid er een bepaald politiek standpunt bij innemen waarin een bepaalde politicus of partij wordt gepromoot of juist in diskrediet wordt gebracht.

Als de overheid belastinggeld inzet om zo’n standpunt over het voetlicht te brengen, hebben we een juridisch probleem. Bewindspersonen kunnen inderdaad ook door de media worden uitgenodigd, zoals Rutte bij Vandaag Inside. In de media kan een bewindspersoon ook als partijpoliticus of zelfs als privépersoon optreden. Ik zou dus zeggen: Rutte kan bij het programma aanschuiven om daar politieke standpunten in te nemen, want het is niet uit publieke middelen bekostigd. De zaak zou anders liggen als Rutte in het programma zijn ambtsautoriteit aanwendt en dat hij bijvoorbeeld zegt: ik als premier vind niet dat je op Forum voor Democratie zou moeten stemmen.’

Betekent dit automatisch dat alleen een zittende regering zich schuldig kan maken aan politieke overheidscommunicatie?

Geldof: ‘Ik heb het meer over het begrip overheid, en daar vallen ook de gemeenteraad, de colleges, Provinciale Staten, commissarissen van de Koning en dergelijken onder. Het kan ook voorkomen dat een instantie als de Belastingdienst of de Immigratie- en Naturalisatiedienst aan politieke overheidscommunicatie doet, maar dat komt niet zoveel voor. Als politieke overheidscommunicatie al plaatsvindt, is dat meestal op plekken waar politiek wordt bedreven: in het kabinet en de volksvertegenwoordigende organen.’

De straten hangen vol met posters van de overheid. Is dat politieke overheidscommunicatie?

Geldof: ‘Een ander lastig punt van mijn onderzoek is dat de overheid om de haverklap communiceert, en dat hebben we ook nodig. Heel vaak gaat het om communicatie over het gevoerde beleid en dat geldt voor veel posters ook. Van oudsher wordt in Nederland gedacht dat de overheid moet communiceren over beleid, want je hebt ook draagvlak nodig. Maar op een gegeven moment kan het communiceren over beleid ook omslaan in politieke communicatie.

Omdat ik mijn proefschrift grotendeels tijdens de coronapandemie heb geschreven, kreeg ik telkens de vraag of de coronapersconferenties ook onder politieke overheidscommunicatie vallen, omdat daarin toch wel werd gezegd dat je je het beste kan laten vaccineren. Je zou dat ook kunnen interpreteren als: luister vooral niet naar Forum voor Democratie, dat het afraadde op je te laten vaccineren tegen corona.

Standaard heb ik daarop geantwoord: bij de persconferenties werd primair toegelicht welke maatregelen de overheid nam en dus wat het overheidsbeleid was. Een specifiek stemadvies of het promoten of in diskrediet brengen van een bepaalde partij gebeurde niet. Het is dus geen politieke overheidscommunicatie.’

Het lijntje tussen communicatie over gevoerd beleid en politieke communicatie lijkt dun. Heb je een onvervalst voorbeeld van laatstgenoemde?

Geldof: ‘Het voorbeeld wat ik meestal geef, is de glossy Gerda, een tijdschrift uitgebracht in 2010 door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om minister Gerda Verburg in het zonnetje te

zetten. Verburg kreeg een motie van afkeuring te verduren. Sindsdien is de Nederlandse overheid voorzichtig geworden met politieke overheidscommunicatie. In Duitsland zie je wel vaak dat bijvoorbeeld burgemeesters, die daar wel worden gekozen, tijdens de campagne de communicatiekanalen van de gemeente gebruiken om zichzelf te promoten.’

Vaak klinkt dat het aantal woordvoerders van de overheid en de politiek de laatste decennia is geëxplodeerd. Heeft dat nog een gevolg voor politieke overheidscommunicatie?

Geldof: ‘Het kan bijvoorbeeld zijn dat een assistent van de premier hem helpt om voor te bereiden op zo’n bezoek aan Vandaag Inside. Dan is de vraag: is dat een ambtenaar van het ministerie of is het een politieke assistent van de VVD? In het laatste geval kan het door de beugel omdat er geen publieke middelen mee zijn gemoeid, maar op het moment dat er een ambtenaar meeschrijft aan een politieke speech krijg je wel een probleem.

Daar is een paar jaar geleden een debat over gevoerd in de Tweede Kamer, toen het er op leek dat het CDA ambtenaren van ministeries liet meeschrijven aan partijpolitieke speeches van CDA-politici die ook minister waren. Daar zie je ook aan dat het lijntje erg dun is. Het probleem is dat je vaak niet precies weet wie er nou precies wat heeft geschreven. Het kan ook voorkomen dat sommige passages door een assistent van de politieke partij zijn geschreven en andere passages door een ambtenaar. Dan moet je per onderdeel gaan kijken hoe het zit en dat wordt al gauw monnikenwerk.’

Op Overheid van Nu (gefinancierd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) stonden in aanloop naar de verkiezingen afgelopen 15 maart een aantal columns van dijkgraven. Komt zoiets al in de buurt van politieke overheidscommunicatie?

Geldof: ‘Absoluut. Op het moment dat een dijkgraaf een column schrijft voor een door publieke middelen gefinancierde website dan ben je eigenlijk al halverwege bij wat ik zo problematisch vind. Maar veel zal ook afhangen van de inhoud. In mijn toetsingskader geef ik verschillende elementen die kunnen leiden tot de conclusie dat het inderdaad om politieke overheidscommunicatie gaat. Een daarvan is de vraag of er een politieke stelling wordt ingenomen.

Inhoudelijke naar de columns gekeken, ben ik eigenlijk blij verrast. Het is bijna aandoenlijk hoe deze dijkgraven proberen een politieke stellingname te ontwijken. Het is duidelijk dat de insteek telkens is om mensen erop te attenderen dat er op 15 maart gestemd kon worden voor de waterschappen, en om duidelijk te maken hoe belangrijk het werk van waterschappen is. Hoewel de overheid hier dus spreekt op een uit publieke middelen gefinancierd platform, zie ik geen “werving voor specifieke politieke standpunten of specifieke aan de politieke meningenstrijd deelnemende partijen”. Het is trouwens ook de taak van het bestuur om de mogelijkheid om te gaan stemmen en het belang daarvan onder de aandacht van burgers te brengen.’

De belangrijkste case in je onderzoek draait om de campagne rondom de Europese grondwet in 2005. Wat is er toen gebeurd?

Geldof: ‘Het ging destijds om een raadplegend referendum: de overheid vroeg burgers om hun mening over de Europese grondwet. Vervolgens werd meer dan zes miljoen euro uitgegeven aan een overheidscampagne om de Europese grondwet erdoor te krijgen. Dat is vreemd, want het komt erop neer dat het kabinet enerzijds wilde weten wat de burger van de grondwet vond, maar anderzijds met die communicatiecampagne al voorschreef wat de gewenste uitkomst was.

Sommige oppositiepartijen hebben er ook een probleem van gemaakt in de Tweede Kamer. Onder andere door erop te wijzen dat het niet de bedoeling is om publieke middelen te gebruiken voor een dergelijke campagne en door te vragen hoe het dan zit met private groeperingen die misschien een ander standpunt dan het kabinet hebben, maar in de campagne rondom de Europese grondwet wel tegen dat miljoenenbudget moeten opboksen.

Het probleem in deze casus is dat de meerderheid van het parlement ook voor de Europese grondwet was en dat er dus geen politieke stimulans was om het kabinet op de vingers te tikken over de overheidscampagne. Dat zie je vaak in mijn onderzoek: je stelt vertrouwen in de controlerende rol van het parlement, maar die rol is niets waard als de belangen van het parlement en het kabinet parallel aan elkaar lopen. Particuliere campagnegroepen die hun mening aan de man moeten brengen, zijn daarvan de dupe.’

Hoe werkt het door jou ontwikkelde toetsingskader voor politieke overheidscommunicatie?

Geldof: ‘Met het kader beoog ik de grenzen van politieke overheidscommunicatie duidelijker te maken. In eerste instantie is het erop gericht de politieke controle te versterken: parlementariërs kunnen het kader gebruiken om te toetsen of bepaalde communicatie wel geëigend is en zo mogelijk de regering terugfluiten. Ik zet daarbij wel de kanttekening dat die politieke controle niet altijd iets voorstelt, dus er zou in mijn ogen ook een gang naar de rechter mogelijk moeten zijn.’

In Nederland bestaat hier nog geen rechtsgang voor.

Geldof: ‘Dat klopt, dat zouden we eigenlijk moeten inrichten. Als een politieke partij of een bezorgde burger in Ierland of Duitsland zich benadeeld voelt, kun die naar de rechter stappen met de melding dat er in een campagne van de overheid een politiek standpunt wordt ingenomen en dat dat onrechtmatig is. Aan de hand van mijn toetsingskader moet dat ook in Nederland kunnen.

Het is daarbij van belang wanneer de rechter precies ingrijpt. Op het moment dat een rechter voor verkiezingen of een referendum de uitspraak doet dat een campagne inderdaad onrechtmatig is, dan moet de overheid direct stoppen met de campagne. Folders mogen dan niet meer worden verstuurd en websites moeten uit de lucht, en dergelijke. Al loop je dan wel het risico dat de campagne al een groot deel van de bevolking heeft bereikt.

Als de rechter pas na verkiezingen of referendum ingrijpt, zie je in Duitsland weleens dat de uitslag ongeldig wordt verklaard en de verkiezingen of het referendum over moeten. Aan zoiets zitten uiteraard wel strenge eisen. In mijn ogen zou het in Nederland ook een optie moeten zijn dat een rechter de uitslag van verkiezingen of referendum ongeldig verklaart als is vastgesteld dat er oneigenlijke politieke overheidscommunicatie is geweest.’

Denk je dat het in Nederland zover komt?

Geldof: ‘Het toetsingskader is er in ieder geval al en kan door Kamerleden direct gebruikt worden. In die zin zou ik zeggen: het is realistisch dat sommige Kamerleden het kader ook echt zullen gaan gebruiken om overheidscommunicatie te toetsen. Als een meerderheid van de Kamer van mening is dat een bepaalde communicatiecampagne niet toelaatbaar is, kan die een motie aannemen waarin de Kamer de regering oproept de campagne te staken. Maar er is dus geen rechtsgang mogelijk.

In Nederland zijn rechters heel terughoudend om zaken te toetsen die tot het politieke domein horen. We hebben wel uitspraken gehad over Urgenda, stikstof en de opvang van asielzoekers, waarvan mensen ook zeggen dat het gaat om politiek getinte uitspraken. Dat zijn in mijn ogen nog steeds de uitzonderingen op de regel. Daarom zie ik een rechtsgang er ook niet zo snel van komen. Daarvoor zou een speciale wet moeten komen. Dat is een lange weg, maar je mag een beetje dromen.’

In Nederland hebben we ook geen constitutioneel hof.

Geldof: ‘Dat is ook een symptoom van de manier waarop we in Nederland denken over de plaats van de rechter. We hebben geen constitutioneel hof en maar beperkte grondwettelijke toetsing. Artikel 120 van de grondwet zegt dat de rechter wetten niet mag toetsen aan de grondwet. Het idee daarachter is dat een rechter niet gekozen is en de wetgever wel. In Nederland denken we heel conservatief dat iemand die niet democratisch gekozen is, eigenlijk geen oordeel mag of kan vellen over iemand die wel democratisch gekozen is. Daarin is Nederland uitzonderlijk – in Duitsland en Ierland worden bewindspersonen voortdurend teruggefloten door de rechter.’

Als we daarin iets willen veranderen, zal dat dus ook via de politiek moeten lopen?

Geldof: ‘Je hebt inderdaad het liefste dat er een wet komt die het de rechter mogelijk maakt overheidscommunicatie te toetsen. Maar een ‘activistische’ rechter zou het ook op eigen houtje kunnen doen. Bijvoorbeeld door aan te haken bij het kiesrecht of de vrijheid van meningsuiting en dat in te vullen aan de hand van mijn toetsingskader.

In Duitsland en Ierland is het ook op deze manier gegaan: rechters die zelf hebben gezegd dat ze grenzen willen gaan stellen. Daar is ook niet echt een wettelijke basis voor geweest. In Nederland zie ik het er niet zo snel van komen omdat rechters zich ook heel bewust zijn van hun plek in het bestel.’