Ambtelijk vakmanschap-2: ‘Topambtenaren mogen vaker de microfoon pakken’
Wie staan er aan het roer van grote overheidsorganisaties? Hoe zijn die mensen op die sleutelposities terecht gekomen en wat houdt hun dagelijkse werk in? Universitair docent Erik-Jan van Dorp onderzocht vier jaar lang het vakmanschap van de topambtenaren in Den Haag. Als fly on the wall kreeg hij een unieke inkijk in de dagelijkse praktijken. ‘Als topambtenaar kun je het nooit voor iedereen goed doen.’
|
Erik-Jan van Dorp is universitair docent bestuurskunde aan het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht. In september 2022 promoveerde hij met zijn proefschrift ‘Topambtelijk vakwerk’. Op basis van unieke langdurige observaties van topambtenaren, interviews en meerjarige data laat hij van binnenuit zien wat de dagelijkse praktijk van Nederlandse topambtenaren is. Hoe zij ministers adviseren, leidinggeven en jongleren met allerlei belangen. Van Dorp brengt de dagelijkse praktijk van het vak van topambtenaar tot leven. Bovendien doet hij observaties over de uitdagingen van het vak – voor nu en in de toekomst. In 1 minuut:
|
Vier jaar lang ben je als een soort antropoloog te werk gegaan in Den Haag. Waarom fascineert deze omgeving je zo?
‘Ik ben bestuurskunde gaan studeren omdat ik wilde begrijpen hoe de overheid werkt. Naast de systemen van papieren torens die we hebben opgetuigd, zijn het mensen die op bepaalde sleutelposities zitten. Openbaar bestuur is mensenwerk. Ik heb vragen gesteld die iedereen in Den Haag zich eigenlijk stelt: wat doen de mensen aan de top van die ministeries de hele dag? En hoe zijn ze op die topposities terecht gekomen? Dit zijn enerzijds beschrijvende vragen, maar anderzijds wordt het ook gelijk persoonlijk omdat ik hen eigenlijk direct ter verantwoording heb geroepen.’
‘Ik ben er niet vanuit gegaan dat er dingen per sé anders moeten. Ik ben zo open mogelijk mijn onderzoek in gegaan. Ik was benieuwd naar hoe topambtenaren omgaan met de politieke omgeving waarin ze werken. Met de politici, maar ook met ‘het politieke’. Ze maken de hele dag keuzes die van invloed zijn op een grote groep mensen. Alles wat ze doen is politiek.’
'Ik ben zo open mogelijk mijn onderzoek in gegaan'
En, wat doen topambtenaren de hele dag in die papieren torens?
‘Allereerst zijn ze chaos aan het temmen. Van alle kanten vragen mensen iets van hen. De verzoeken die vanuit de Kamer komen, kunnen over van alles gaan. Het is noodzakelijk dat je daar orde in aan kan brengen en kan onderscheiden hoe belangrijk iets is. Ze dienen enerzijds de minister, maar beïnvloeden anderzijds zelf ook door het maken van keuzes en het dragen van de verantwoordelijkheid die daarbij hoort.’
‘Daarnaast is het ministerie een glazen huis geworden. Doordat alles openbaar gemaakt wordt, ligt er een vergrootglas op hun werkzaamheden. Er wordt bij elke beslissing – van grote beslissingen tot het thema van een personeelsfeest – afgewogen hoe iets in de krant eruit kan gaan zien. Dat begrijp ik heel goed, want de afrekening kan hard zijn. Het gevolg is dat topambtenaren zelf niet veel in beeld zijn. Den Haag is een kleine wereld die voor een groot deel ook draait om beroepstrots. Dat betekent dat het belangrijk is dat je laat zien dat je goed bent in je werk. Niet zelf niet het verhaal worden, helpt daarbij. Daarom is een beetje saai zijn een acceptabele ambitie voor topambtenaren. Ik zou willen dat dat niet nodig is. Want het is zonde dat we mensen die leidinggeven aan grote organisaties zo weinig horen en zien.’
'Het ministerie is een glazen huis geworden - alles wordt openbaar gemaakt, bij alles – van grote beslissingen tot het thema van het personeelsfeest – wordt afgewogen hoe het er in de krant uit kan zien'
Waarom is dat zonde?
‘Laatst stond in Trouw een groot interview met Rhodia Maas, de directeur-generaal van de IND. Ze legt op een heldere manier uit waarom ze bepaalde keuzes moet maken en hoe ingewikkeld dat kan zijn. Dit zorgt voor begrip. Het geeft een organisatie een gezicht, maar het draagt ook bij aan de inhoud omdat je een genuanceerder verhaal kan vertellen. Nu benutten topambtenaren de kansen om op die manier hun werk te etaleren niet altijd. Het is een vorm van publiek leiderschap. En ik denk dat door bijvoorbeeld zo’n interview je daaraan bijdraagt.’
‘Ze adviseren de hele dag de minister, maar geven de voorkeur aan influisteren in plaats van het pakken van de microfoon. Dat is jammer, want ik denk dat ze zeker een inhoudelijke bijdrage zouden kunnen geven aan het debat. Ze kunnen een stem toevoegen zonder al teveel politiek belang. Dat verrijkt het debat.’
In je proefschrift schrijf je over de beweging van ‘binnen’ naar ‘buiten’. Naar de maatschappelijke organisaties en burgers, ofwel: naar de straat. Topambtenaren geven volgens jou aan wel meer naar buiten te willen, maar in de praktijk gebeurt dit weinig. Hoe komt dat?
‘Het belangrijke legt het af tegen het urgente. Dat wil zeggen dat alle topambtenaren zouden beamen dat het belangrijk is om in gesprek te gaan op straat, met organisaties en burgers. Maar als er binnen crisis is, gaat dat voor. De politiek is gulzig en vraagt ontzettend veel aandacht. De gemeentesecretaris, DG en SG moeten altijd beschikbaar zijn voor binnen. Ze noemen het soms als een soort kantoorhumor ook wel ‘buiten spelen’. Dit is volgens mij niet denigrerend bedoeld, maar het bevestigt de culturele norm dat wat er binnen gebeurt, het echte werk is. Daarnaast zijn de agenda’s van topambtenaren vaak zo vol met vaste wekelijkse vergaderingen, dat als ze hierin niet zelf actief verandering in brengen, ze vast zitten in die vergadercyclus.’
'Het is zonde dat we de mensen die leidinggeven aan deze grote organisaties zo weinig horen en zien'
Het klinkt alsof de topambtenaar eigenlijk teveel taken heeft. Zou het helpen om de overheid platter in de richten?
‘Ja, er wordt veel van de top verwacht. De topambtenaar is het smalste stukje in de zandloper. Alles komt daar samen. Wanneer je dat breder zou maken, en dat is vaak al zo, dan wordt de druk op hen minder. Maar er blijven altijd maar twee ministers en een staatssecretaris, dat kan je niet zomaar breder maken. Je kan het nooit helemaal plat maken. Anders inrichten kan, maar er blijven veel taken voor de ambtelijke top.’
Hoe ziet de communicatie tussen ‘buiten’ en ‘binnen’ er nu vooral uit?
‘De bestuurskamers zijn letterlijk op afstand van wat er op ‘straat’ gebeurt. Alle signalen vanuit de uitvoering en het beleidstoezicht komen door een soort door-fluister-spelletje die kamers binnen. Het is zelden een directe communicatielijn. Volgens mij zou het goed zijn om die filters die het door-fluisteren creëert, te verminderen. Dit kan door meer echt contact te maken met de straat. Dat kan beide kanten op. Een gemeentesecretaris had bijvoorbeeld eens per maand een spreekuur op het gemeentehuis waar mensen zich voor konden aan melden. ‘Buiten’ kan ook naar ‘binnen’ gehaald worden. Het ministerie van VWS had bijvoorbeeld iemand in een rolstoel uitgenodigd om bij bestuursraad vergaderingen aanwezig te zijn als ‘chief experience officer’. Het helpt om de eindgebruiker aan tafel uit te nodigen om te toetsen of je ook echt het juiste probleem aan het oplossen bent.’
Zouden burgers wat jou betreft vaker aan mogen schuiven aan de vergadertafel?
‘Het heeft voor- en nadelen. Je hebt dan ook de kans dat het te particulier wordt. Want dé burger bestaat niet. Wat voor de ene burger belangrijk is, kan voor de andere geen rol spelen. Maar de afstand tussen de bestuursraad en de straat mag zeker korter. De filters die er nu vaak tussen zitten, mogen wel echt minder.’
Kan een topambtenaar het ooit voor iedereen goed doen?
‘Nee, dat kan niet. Maar dat ligt niet alleen aan hen. Alles wat de overheid doet is normatief. De een z’n verkeersboete is immers de ander z’n veiligheid. Natuurlijk kun je topambtenaren beter selecteren, opleiden en corrigeren in hun werk, maar ze opereren in een politieke omgeving waar macht een rol speelt. Het belang van de grote groep komt soms tegenover het belang van een kleine groep te staan. Je kan nooit iedereen tevredenstellen.’
'Ik ben een kritische wetenschapper, maar voel ook bewondering voor hun werk'
Hoe heeft je blik op de overheid zich ontwikkeld tijdens vier jaar onderzoek?
‘Het heeft mijn ogen geopend voor de realiteit en complexiteit van het werk dat topambtenaren doen. Ik ben een kritische wetenschapper, maar ik voel soms ook bewondering voor hun werk. Deze vorm van onderzoek humaniseer de deelnemers aan dat onderzoek. Ze werken onder enorm hoge druk, en daar mag soms best een klein applausje voor klinken.
‘Maar het heeft ook ontnuchterend gewerkt. Ik ben erachter gekomen dat het lastig is om verandering in dit systeem te bewerkstelligen. Dat lukt alleen als topambtenaren dat zelf doen. Gedragsverandering is het meest effectief. Ik ben van mening dat we ook veel van deze mensen mogen verwachten.’
'Ik hoop dat de krampachtigheid tussen 'binnen' en 'buiten' er een beetje vanaf gaat'
Wat hoop je over tien jaar te zien op de bestuursetages van de ministeries?
‘Ik hoop dat de krampachtigheid tussen binnen en buiten er een beetje vanaf gaat. Ik hoop dat signalen van de straat meer ongefilterd, rijker en doeltreffender de bestuurskamers binnen kunnen komen zodat we het over de juiste problemen blijven hebben.’
‘Ik hoop ook op meer zelfbewustzijn van topambtenaren dat zij gedragsverandering in handen hebben. Dat ze invloed hebben op hoe ze dit werk doen. Ze zijn niet alleen een radar in het systeem zijn, maar ze kunnen hun eigen script schrijven en zo eigenaarschap over hun eigen verhaal en organisatie nemen.’