‘Als topambtenaar moet je lef durven tonen’
‘Topambtenaren’, stelt programmadirecteur Ellen Viergever, ‘hebben een voorbeeldfunctie als het aankomt op interbestuurlijk samenwerken. Hier is lef bij nodig. Het kan niet zo zijn dat je vanuit een ministerie zegt: “Ja, we willen wel samenwerken met gemeenten en regio’s, maar wel pas als we ons eigen huiswerk op orde hebben.” Dan ben je te laat.’ IPO-directeur Pieter Hilhorst bevestigt dit: ‘We onderschatten wel eens welke ruimte wij als topmanagement kunnen innemen, al vanaf het begin van het proces.’
Hoe geef je dan invulling aan deze voorbeeldrol, bij het samenwerken tussen verschillende bestuurslagen? De Vereniging voor Bestuurskunde organiseerde samen met het NP RES en de provincie Noord-Brabant op 13 februari een online-bijeenkomst over werken als één overheid. Overheid van Nu zoomt in op drie besproken dilemma’s, die topambtenaren tegenkomen in de interbestuurlijke samenwerking binnen de RES-regio’s. En die zijn ook heel herkenbaar bij andere maatschappelijke opgaven.
|
Dilemma 1: Regionale ambities vs. lokale politiek
Binnen de RES-regio’s worden op regionaal niveau duurzaamheidsambities geformuleerd. Deze ambities moeten vervolgens gerealiseerd worden in lokale opgaven. Dit zorgt nog wel eens voor spanningen. Wat kan een topambtenaar doen om deze spanningen te reguleren?
‘Iedereen is voor regionale verduurzaming’, merkt burgemeester Moorman op, ‘maar het gesprek over concrete zoekgebieden voor windmolens is veel moeilijker. In de praktijk wordt het op dat moment lastig om te werken als één overheid. Regionale plannen kunnen zomaar lokaal geblokkeerd worden. Dan krijg je toch weer meer het gevoel van ieder voor zich.’
‘Dit is waar topambtenaren een rol kunnen spelen’, stelt Hilhorst. ‘Er moeten aan de voorkant afspraken worden gemaakt over eigenaarschap, en wie welk deel voor z’n rekening gaat nemen. Ook moet het duidelijk zijn in hoeverre een gemeenteraad zich uit kan spreken over een bepaalde opgave. De plaatsing van een windmolen is meer dan een lokaal vraagstuk. Deze afspraken gaan helpen bij de besluitvorming.’
‘Inderdaad’, zegt NP RES-directeur Lammers. ‘En het is cruciaal om dat gesprek aan de voorkant voeren. Het kan niet zijn dat je dit gesprek pas aan de achterkant voert, omdat je het aan de voorkant te spannend vond. Overheidslagen zijn geneigd om eerst over zichzelf na te denken, over hun eigen positie en belangen. Om dan vervolgens anderen erbij uit te nodigen. Maar dan zit je al in een rare verhouding met elkaar. Onze eerste reflex moet zijn om met elkaar aan tafel te gaan en daar samen te bedenken wie er welke rol moet innemen. Dat we met onze hele ziel en zaligheid onze rol ten dienste van die opgave willen zetten.’
‘Het kan niet zijn dat je het gesprek over lokaal eigenaarschap pas aan de achterkant voert, omdat je het aan de voorkant te spannend vond’
Gemeentesecretaris Roozen stemt hiermee in: ‘Het moet duidelijk zijn wat er aan welke tafel besloten wordt. Het is onze rol om deze afspraken op systeemniveau te kunnen uitleggen, aan zowel politici als ambtenaren.’
Lammers: ‘Volksvertegenwoordigers lijken soms ook te vergeten welke afspraken er aan de voorkant gemaakt zijn. Dat neem ik ze niet kwalijk, want zij hebben veel op hun bordje. Het institutioneel collectief geheugen is niet altijd even sterk. Ook hier ligt een rol voor topambtenaren.’
Dilemma 2: ‘Ouder-kind-reflex’ tussen nationale en lokale overheden.
Maar hoe zit dat dan met die rollen van verschillende overheden? Is het realistisch om uit te gaan van gelijkwaardig partnerschap, wetende dat hogere overheden aanwijzingen kunnen geven aan gemeenten?
Lammers: ‘De hiërarchie tussen onze overheidslagen, die is er. We zeggen wel dat we gelijkwaardig zijn. Dat is op procesniveau waar, maar in de rollen die we hebben niet. Dan zie je toch een soort ouderkind-reflexen tussen de verschillende overheidslagen. Als directeur van het NP RES is het rijk bijvoorbeeld wel mijn opdrachtgever. Maar dat wil niet zeggen dat je niet voor de opdracht kunt gaan staan, en je kunt uitspreken of tegenspreken als dat nodig is.’
Moorman: ‘Dit is een ingewikkelde vraag. Je ziet dat er soms op nationaal niveau uitspraken worden gedaan, die ons werk vervolgens moeilijker maken binnen de RES-regio. Een voorbeeld hiervan is toen minister Ollongren (toen van BZK, red.) de uitspraak deed dat we ook aan onze doelstellingen zouden komen als we alle windturbines op zee zouden zetten. Nationale discussies vertroebelen dan de gesprekken op regionaal niveau.’
‘We zeggen wel dat overheidslagen gelijkwaardig zijn in de samenwerking - dat is op procesniveau waar, maar in de rollen die we hebben niet’
Lammers: ‘Deze uitspraak werd gedaan in de fase dat de concept-RES voorlag aan de gemeentes in Nederland. De reactie was toen meteen: Oh, dan hoeven we dit ingewikkelde besluit nu blijkbaar niet te nemen met elkaar. Dat was een spannend moment: hoe houd je elkaar dan vast? Na een heleboel overleg met het topmanagement heeft Ollongren haar uitspraken genuanceerd, en was de rust hersteld. Dit is dus ook een moment om op te treden, om te zorgen dat de verschillende bestuurslagen elkaar niet loslaten of tegenspreken.’
Moorman: ‘Dat er op dat moment iemand als Kristel Lammers heeft opgetreden, is voor ons op regionaal niveau echt geweldig geweest.’
3. Soft governance vs. harde afspraken
Uit de bovenstaande discussies komt nog een derde dilemma naar voren. Aan de ene kant vereist interbestuurlijke samenwerking soft governance in de vorm van partnerschap, verleiding, en continue dialoog. Aan de andere kant moet je de samenwerking ‘hard regelen’, door middel van mandaten en afspraken waar je elkaar aan kunt houden. Hoe zoek je de balans tussen deze twee?
Hilhorst: ‘Relatiemanagement is een belangrijk onderdeel van je werk als topambtenaar. Juist ook investeren in relaties op de momenten dat het zakelijk niet nodig is. Zodat je elkaar kent op het moment dat het wel nodig is. Als je oprecht in de relatie hebt geïnvesteerd, kun je meteen knopen doorhakken op de moeilijke momenten. Dat is niet alleen iets wat tussen 9 en 5 plaatsvindt. Ga met elkaar uit eten, maak eens een lange wandeling.’
Roozen: ‘Tegelijkertijd zitten we bij de energietransitie met dertig regio’s. Als je daarbij niet regelt wie welk mandaat heeft, ga je vastlopen als er moeilijke keuzes gemaakt gaan worden. Dit gaat alleen maar ingewikkelder worden de komende tijd, want met de opkomst van lokale partijen gaan gemeenteraden ook steeds lokaler besturen. Dan kun je niet alleen meer samenwerken op basis van verleiding.’
‘Overigens’, voegt Lammers toe, ‘is soft governance echt niet altijd ‘soft’. Het kan ook betekenen dat je moeilijke gesprekken moet voeren waarin je elkaar durft aan te spreken en confronteren. Dat vraagt lef van topmanagers.’
Moorman: ‘Zacht op de relatie, hard op de inhoud. Dat is, denk ik, wat ons te doen staat.’
‘Werken als één overheid: inzichten uit de regionale energiestrategieën’ is terug te zien via de volgende links:
Deel 1
Deel 2