5 jaar Kustpact – deel 1: Wat gebeurde er na het mea culpa van de minister?
Het Kustpact. Een bijzonder convenant tussen overheden, natuurbeschermers en ondernemers. Doel: zorgen dat de Nederlandse kust niet klakkeloos wordt volgebouwd, maar duurzaam wordt beschermd en ontwikkeld. Vandaag, 21 februari 2022, bestaat het pact precies vijf jaar. Hoe kwam het tot stand? En hoe werkt het? ‘Het heeft een preventieve werking, maar er zijn veel pijplijnprojecten.’
|
In het kort
|
21 februari 2017. Het is een bewolkte, grauwe dag als in Den Haag het Kustpact wordt ondertekend. Niet aan het strand, zoals de betrokkenen passend hadden gevonden. Maar in de deftige sociëteit De Witte.
Niet alle van de maar liefst 59 ondertekenaars van het convenant kunnen er fysiek bij zijn. Wel is daar natuurlijk de minister van het toenmalige Infrastructuur en Milieu (IenM), Melanie Schultz van Haegen. De afgevaardigden van de vier kustprovincies zijn erbij (Groningen doet niet mee). Vertegenwoordigers van de 20 kustgemeenten. De horecaondernemers, de waterschappen en drinkwaterbedrijven. En natuurlijk wordt het pact ondertekend door vertegenwoordigers van Coalitie Bescherm de kust.
Het is een bijzonder moment. In de eerste plaats omdat het convenant wordt ondertekend door zo goed als alle bestuurlijke en maatschappelijke partijen, die ‘gaan’ over de Nederlandse kust (al ontbreken wel de projectontwikkelaars van grote recreatieparken). Maar ook omdat er ruim een jaar eerder zo ongeveer een volksopstand was uitgebroken over de vermeende plannen om ‘onze kust’ vol te laten bouwen met vakantieparken en strandhoreca.
Integraal kustbeleid
Hoe kwam het Kustpact tot stand? Daarvoor moeten we terug naar de jaren 90, de tijd van ‘integraal kustbeleid’ en ‘dynamisch handhaven’. Voorop in dat beleid staat dat onze kustlijn ons in de eerste plaats moet beschermen tegen overstromingen. En de partijen die daarvoor zorgen, zijn de rijksdienst Rijkswaterstaat en de waterschappen.
Tegelijkertijd – het dynamische aspect – moet er ruimte zijn voor natuurbehoud en ontwikkeling van recreatiemogelijkheden. Maar in de praktijk kan er wat dat betreft nog niet veel, omdat Rijkswaterstaat, dat over de Noordzee en het strand gaat, en de waterschappen, die over de duinen gaan, dat al snel te lastig vinden.
Er lijkt een kustbeleid te zijn waarin alle belangen worden behartigd en alle betrokken partijen hun rol spelen
In de eerste decennia van deze eeuw verandert die houding. Rijkswaterstaat is succesvol met zogeheten zandsuppleties. Zand wordt uit de zee gewonnen en op de stranden opgespoten. Daarmee wordt de kustlijn aanzienlijk veiliger. Zo veilig, dat het rijk vindt dat er nu echt meer ruimte mag komen voor die andere functies naast de waterveiligheid. En het is een periode van decentralisatie van taken, en dus ook van het ruimtelijke kustbeleid.
Waar het op neer komt: het rijk en de waterschappen blijven gaan over waterveiligheid en het hoofdwatersysteem. Maar de provincies zijn nu verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening. En de gemeenten mogen structuurvisies en bestemmingplannen ontwikkelen, zolang die blijven binnen de kaders van de provincies.
Nationale visie Kust
Overigens besluit het rijk dat allemaal niet in zijn eentje. In 2013 komt er de ‘Nationale Visie Kust. Kompas voor de kust’ – een visie die onderdeel is van het Deelprogramma Kust van het Deltaprogramma. Deze visie is, zoals ook eerdere visies, gezamenlijk opgesteld door regionale overheden en het Rijk, met inbreng van maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen en het bedrijfsleven.
In 2014 wordt het Landelijk Overleg Kust (LOK) opgericht. Daarin zijn dezelfde partijen vertegenwoordigd. Het LOK moet als katalysator optreden voor de ontwikkeling van de kust en de Nationale Visie Kust tot leven brengen.
Zo lijkt er een kustbeleid te zijn waarin alle belangen worden behartigd en alle betrokken partijen hun rol spelen.
Bescherm de kust
Toch ontstaat er wrijving. Op meerdere plekken langs de kust wordt gesproken over mogelijke bouwprojecten. Mogen er vakantieparken komen in de duinen? Zijn strandslaaphuisjes en andere bebouwing in de kustzone - zelfs in Natura2000-gebieden - mogelijk? Voor gemeenten betekenen ze vaak een welkome economische impuls. Natuurbeschermers en wandelaars zijn vaak mordicus tegen.
Bij natuur- en milieuorganisaties ontstaat nu de angst dat de lokale bestuurders, die er nu in eerste instantie over gaan, niet goed gewogen beslissingen kunnen nemen. Ze zouden zich te gemakkelijk laten inpalmen door projectontwikkelaars. En de provincies lijken een passieve houding aan te nemen.
Die zorgen worden urgenter als er najaar 2015 fikse recreatiebouwplannen blijken te zijn voor locaties in Zeeland en Zuid-Holland. Natuurmonumenten slaat groot alarm. Zes natuurorganisaties beginnen de campagne ‘Bescherm de Kust’. Ze roepen hun achterbannen op om zich op te geven als ‘baywatchers’. In de media verschijnen verhalen over ‘kustvervuiling door vakantiehuisjes’.
De titel van het persbericht – “Meer bebouwing mogelijk langs de kust” – werkt als lont in het kruitvat
Het persbericht
Nietsvermoedend evenwel, stuurt de minister van IenM nog even vlak voor het kerstreces van 2015 een brief naar de Tweede Kamer. Daarin staat dat de al jaren eerder bepaalde beleidslijn van decentralisatie nu ook juridisch is uitgewerkt in een aanpassing van het Barro - het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.
Inhoudelijk is het niets nieuws: het rijk gaat nu alleen nog over het beschermen van het achterland; de kustgemeenten en kustprovincies gaan nu over de ruimtelijke ordening, bínnen de restricties van het Barro. Ook de natuurregelgeving ligt bij de provincies.
Maar de titel van het persbericht – “Meer bebouwing mogelijk langs de kust”- werkt als lont in het kruitvat, zo vertellen Job van Dansik van het hoogheemraadschap van Delfland, en Arjan van de Lindeloof van de provincie Zuid-Holland:
‘We hadden anderhalf jaar met het rijk om tafel gezeten om met elkaar zorgvuldig die beleidslijn te bepalen. En nu leek die in het persbericht helemaal omgegooid. Hier ging echt iets faliekant mis in de communicatie. En daar is vervolgens goed gebruik van gemaakt.’
Niet zien aankomen
Inderdaad. Natuurbeschermers roepen dat de kust nu vogelvrij is en voeren met dubbele inzet en groot succes campagne via social media. De media pakken het verhaal in de betrekkelijk nieuwsluwe periode rond kerst met nog meer enthousiasme op. Kamerleden roeren zich. Kustgemeenten en kustprovincies voelen zich gepasseerd. En tot in Limburg en Drenthe roepen Nederlanders dat de vaderlandse kust niet mag worden volgebouwd.
‘Nee, we zagen dit totaal niet aankomen’, zegt Frank Hallie nu – hij is beleidsadviseur bij het (huidige) ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. ‘De maatschappelijke onrust die er al was, hadden we niet opgemerkt. Ook onhandig was dat de juridische borging via het Barro nog moest worden goedgekeurd door de Tweede Kamer. Plus: die kop was onjuist. Nu leek het alsof het kabinet meer kustbebouwing toestond. Terwijl het rijk daar nu juist niet meer over ging.’
Na het mea culpa van de minister was er ruimte voor een ronde stoom afblazen door de aanwezigen. En toen werd het stil. Hoe nu verder?
Van natuurpact tot kustpact
Op 21 januari 2016 haalt de minister in het parlement bakzeil: ‘De discussie is zo groot geworden, dat we een stap terug doen.’ Ze trekt haar beleidsvoorstel in en wil met de betrokken partijen om tafel. Dat gebeurt drie weken later.
‘De grootste vergaderzaal op de Plesmanweg (waar toen het ministerie gevestigd was, red.) was nog te klein. Er moest een tweede ring komen’, herinnert Hallie zich.
‘Gedeputeerden, dijkgraven, natuurbeschermers, recreatieve organisaties – iedereen was er. Het begon met een mea culpa van de minister. Daarna was er ruimte voor een ronde stoom afblazen door de aanwezigen. En toen werd het stil. De minister was aan zet. Hoe nu verder?’
De minister wil wel het vertrouwen herstellen, maar niet het voortouw nemen. Het initiatief daarvoor moet komen vanuit de betrokken partijen. Uiteindelijk neemt Natuurmonumenten de handschoen op. Bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) is kort daarvoor een natuurpact gesloten. Zou er in die lijn dan nu een kustpact kunnen komen, om met z’n allen een gezamenlijk kustbeleid gestalte te geven?
Zo wordt er vanaf februari 2016, achter de schermen, actief overlegd tussen natuur- en milieuorganisaties, het ministerie, de kustprovincies, gemeenten en andere betrokkenen. Gezamenlijk gaan ze op zoek naar een nieuwe invulling van het kustbeleid.
Balanceer-act
Het is een balanceer-act. Het ministerie wil zich niet nog een keer verslikken in het netelige kustdossier en stelt zich op als ‘gewoon’ een van de partijen aan tafel. Tegelijkertijd is er wel druk vanuit Den Haag – het gesteggel over de kust moet niet de totstandkoming van de nieuwe Omgevingswet in de weg staan. Het liefst is er binnen een jaar een kustpact.
De recreatieondernemers vinden aanvankelijk dat hun belangen niet voldoende worden onderkend. Een aantal gemeenten is het daarmee eens en heeft bovendien zelf behoorlijk tijd nodig om in overleg met de eigen achterbannen tot afstemming te komen.
Maar uiteindelijk ligt er dankzij een 5-koppige werkgroep - met daarin vertegenwoordigd: rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en natuurorganisaties – een jaar later inderdaad een convenant waar iedereen zijn handtekening onder wil zetten.
Een belangrijk verschil met de Nationale Visie Kust is dat het Kustpact uit de koker komt van 59 in het convenant gelijkwaardige partijen
Zoek de verschillen
Wat staat er nu in het Kustpact? De 59 partijen onderschrijven op 21 februari 2017 dat ze het open karakter van de kust willen behouden en dat ze een goede balans zoeken tussen bescherming en behoud enerzijds, en ontwikkeling anderzijds.
‘Zonering’ is hiervoor het middel. Dat wil zeggen: aangeven in welke delen van de kustzone geen nieuwe recreatieve bebouwing is toegestaan, en in welke delen wel en onder welke voorwaarden. Het doel daarbij is om nieuwe recreatieve bebouwing te concentreren daar waar al recreatieve bebouwing is.
En verder: vervangende nieuwbouw en eventuele uitbreiding blijven onder voorwaarden mogelijk. De kustprovincies zullen hun kustbeleid actualiseren, en stellen – in overleg met alle bij het Kustpact betrokken actoren - elk een eigen zonering op.
Het is een juridisch stuk, maar de gemaakte afspraken zijn niet juridisch afdwingbaar. Als je eruit wilt stappen, dan ben je aan niet meer gehouden dan de opzegtermijn van een maand. Op hoofdlijnen verschilt het Kustpact inhoudelijk weinig van de Nationale Visie Kust uit 2013.
Niettemin zijn er twee belangrijke verschillen met de Nationale Visie Kust: 1. De nationale visie kwam er onder leiding van de rijksoverheid; het Kustpact komt uit de koker van de 59 in dat convenant gelijkwaardige partijen. En 2. Met zonering biedt het Kustpact de deelnemers een concreet uitvoeringsperspectief.
Projectbureau als spin in het web
‘Het Kustpact an sich is niets - het geeft vooral uitgangspunten en het proces van samenwerking weer. Waar het om gaat, is hoe provincies, gemeenten, waterschappen en rijk het vertalen en uitwerken’, zegt Frank Hallie. ‘De ondertekening was een mooi en bijzonder moment, maar direct daarna was de vraag: hoe gaan we het Kustpact nu waarmaken?’
Na de ondertekening gaan provincies en gemeenten enthousiast aan de slag met de zonering. Twee jaar later is er een stelsel van regels, dat zorgt voor een samenhangende ontwikkeling van de kust, aldus de minister in haar (jaarlijkse) Kamerbrief over het Kustpact in 2019.
Het Kustpact gaat, met het aantreden van het kabinet-Rutte III in oktober 2017, overigens over van IenM naar BZK. Sinds twee jaar is er daar een projectbureau dat de voortgang van het Kustpact bewaakt. Daarin zitten een projectsecretaris van BZK, en afgevaardigden van de provincies, gemeenten, ondernemers en natuurbeschermers.
Het projectbureau zorgt dat er twee keer per jaar ambtelijk overleg is tussen alle Kustpact-partners. En organiseert, indien nodig, een jaarlijks bestuurlijk overleg, om de voortgang van het Kustpact bestuurlijk te bespreken.
‘Doordat je elkaar regelmatig spreekt en constructief naar oplossingen zoekt, komen wij als ondernemers niet meer voor verrassingen te staan’
Pijplijnprojecten
Maar hoe werkt het Kustpact nu precies? Dat vertellen we over enkele maanden, als de monitor van het Kustpact verschijnt. Maar Bas de Jong van Strand Nederland wil al wel kwijt dat hij blij is met hoe het projectbureau functioneert en zicht houdt op de uitvoering van het Kustpact.
‘Doordat je elkaar regelmatig spreekt en constructief naar oplossingen zoekt, komen wij als ondernemers niet meer voor verrassingen te staan. Vroeger kon er op het laatste moment een beslissing worden genomen, die dan grote consequenties had voor bijvoorbeeld de horeca. Dat is nu niet meer zo.’
Marc Janssen van stichting Duinbehoud is ook positief over het pact: ‘Het heeft een preventieve werking wat betreft bouwplannen – die moeten eerst langs de meetlat van het Kustpact en komen vervolgens vaak niet meer van de grond.’
‘Maar er is wel een groot aantal pijplijnprojecten – bouwprojecten waarvoor in 2017, toen we het pact tekenden, al toestemming zou zijn gegeven. Dat zijn er veel meer dan we toen dachten.‘
Positieve ontwikkelingen
Het Kustpact, zeggen ze, functioneert. En ondersteunt de laatste tijd ook positieve ontwikkelingen zoals Het Groene Strand – een initiatief van natuurorganisaties om strandnatuur beter te beschermen, maar ook beter te kunnen beleven en ervaren.
Janssen: ‘Het Kustpact moet niet alleen maar tégen zijn. Met Het Groene Strand zie je dat behoud en ontwikkeling hand in hand gaan. En dat gemeenten en ondernemers er graag in deelnemen. Die kant moet het op.’
Voor dit verhaal sprak Overheid van Nu met: - Frank Hallie van het Ministerie van IenW; - Marc Janssen van stichting Duinbehoud – hij vertegenwoordigt de natuurorganisaties; - Arjan van de Lindeloof van de provincie Zuid-Holland, namens de provincies; - Job van Dansik van het hoogheemraadschap van Delfland, voor de kust-waterschappen; - Bas de Jong van Strand Nederland, voor de ondernemers langs de kust, en Lisa Niesten van het Kustpact-projectbureau, ondergebracht bij het Ministerie van BZK. Kamal Mahi van de gemeente Zandvoort - namens de kustgemeenten – was verhinderd.
Dit is deel 1 van het tweeluik ‘Kustpact: 5 jaar balanceren tussen behoud en ontwikkeling’. Deel 2 verschijnt in het voorjaar, rond de publicatie van de Kustpact-monitor.