Eb en vloed: Langdurige interbestuurlijke samenwerking
Vol enthousiasme gaat het projectteam aan de slag. Samen met medewerkers van andere organisaties hebben zij zich vastgebeten in een interbestuurlijk vraagstuk. Het doel is duidelijk, de lijntjes zijn kort en de eerste resultaten worden geboekt. Maar dan blijkt één van de partijen zich steeds verder terug te trekken in de eigen organisatie. Langzaamaan verdwijnt het enthousiasme, worden er geen afspraken meer ingepland en verwatert het contact. Hoe zorg je ervoor dat lopende initiatieven van interbestuurlijke samenwerking een lang leven beschoren zijn? Prof. dr. Geert Teisman deelt vier onmisbare inzichten.
| In 1 minuut: • Prof. dr. Geert Teisman ziet dat er sprake is van een continue golfbeweging als het gaat om interbestuurlijke samenwerking. Partijen zoeken elkaar steeds vaker op om samen te werken rondom een bepaald thema (vloed), maar gestuurd door hun eigen vastgestelde beleid zakken ze soms weer terug in hun organisatie (eb). • Hoe bestendig je een interbestuurlijke samenwerking voor de lange termijn? Volgens Teisman zijn er een aantal dingen die we kunnen doen om beter om te gaan met die natuurlijke golfbeweging van eb en vloed: • Een: Rondom verkiezingen trekken organisaties zich vaak terug. Zij focussen zich meer op interne aangelegenheden. Roulerend voorzitterschap van interbestuurlijke samenwerking kan uitkomst bieden. Overheden hebben immers nooit allemaal in hetzelfde jaar verkiezingen. • Twee: Interbestuurlijke samenwerking vereist vitale netwerken. Zorg dus voor een passende, losse samenwerkingsstructuur. ‘We leggen de focus vaak op het skelet, terwijl juist de pezen en het vlees op de botten zo belangrijk zijn.’ • Drie: Door een rijke agenda op te stellen met diverse onderwerpen blijven er meer partijen betrokken, zijn er vaak meer middelen beschikbaar en ontstaan er nieuwe oplossingen. • Vier: ‘Bij evaluaties gaat het zelden over wat voor moois er door samenwerking is neergezet, maar over of je gedaan hebt wat eerder in de eigen organisatie is afgesproken.’ Doorlopend evalueren met alle partijen biedt hierbij uitkomst. De verantwoording moet gericht zijn op samen leren. |
‘Balanceren tussen prachtige theorieën en weerbarstige praktijk’
Interbestuurlijke samenwerking biedt vele kansen. De dienstverlening richting inwoners gaat erop vooruit omdat grote thema’s als wonen, schulden en migratie beter in gezamenlijkheid, als één overheid, kunnen worden opgepakt. De website van Overheid van Nu staat vol met aansprekende voorbeelden.
Maar hoe bestendig je interbestuurlijke samenwerking nou voor de lange termijn? Dat vragen we aan prof. dr. Geert Teisman. Als hoogleraar Bestuurskunde is hij verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en academic director van GovernEUR. Teisman is gespecialiseerd in complexe opgave in de regio. Naast de wetenschappelijke kant is Teisman ook nauw betrokken bij de praktijk. Zo is hij adviseur van het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie en voorzitter van de Wetenschappelijke Board Platform31. Deze combinatie vindt hij belangrijk. Teisman: ‘Ik probeer te balanceren tussen prachtige theorieën en de weerbarstige praktijk’.
De overheid is geen aantrekkelijke samenwerkingspartner
Golfbeweging
Volgens Teisman is er sprake van een continue golfbeweging als het om interbestuurlijke samenwerking gaat. Aan de ene kant hebben we vloed: steeds meer partijen beseffen dat ze op eigen kracht de complexe vraagstukken niet meer kunnen oplossen. Complexe problematiek blijft vrijwel nooit binnen de grenzen van de eigen organisatie of binnen één beleidskoker.
Aan de andere kant is er eb. ‘Overheidsorganisaties zijn zo ingericht dat ze geen aantrekkelijke samenwerkingspartner zijn’, vindt Teisman. Dikwijls zijn deze organisaties erg georiënteerd op hun eigen kern. De verantwoording aan de gemeenteraad, Provinciale Staten, Tweede Kamer of het Algemeen Bestuur staat vaak centraal.
Deze focus, in combinatie met het gevoel afgerekend te worden als het belang van de eigen club niet behartigd wordt, kan zorgen voor een terugtrekkende beweging uit samenwerkingsverbanden. Teisman: ‘Het naleven van het eigen beleid gaat dan boven het gezamenlijke doel. Dit zien we over de gehele linie. Van overheidsorganisaties tot bedrijfsleven en kennisinstellingen.’
Een gedeeld eigenaarschap is bij complexe interbestuurlijke vraagstukken van cruciaal belang
Verkiezingen als breekpunt
Deze continue afwisseling van eb en vloed is een uitdaging voor langdurige interbestuurlijke samenwerking. ‘Zodra organisaties hun eigen beleid vaststellen, wordt het lastiger om interbestuurlijk samen te werken’, vertelt Teisman. ‘Vaak wordt er dan enkel samengewerkt met partners die kunnen helpen bij het waarmaken van de eigen beleidsafspraken.’
Verkiezingen zijn hierin vaak een breekpunt. Zo zijn wethouders na de gemeenteraadsverkiezing vaak geneigd om op eigen kracht projecten op te zetten, om er na een tijd achter te komen dat ze op eigen houtje niet ver genoeg komen. Voor andere overheidsorganisaties geldt dit ook. Hierdoor heeft iedere organisatie een eigen vierjarenritme.
‘Een jaar tot een half jaar voor de verkiezing zijn de mensen in de desbetreffende organisatie vaak druk bezig met interne factoren’, zegt Teisman. ‘Hierdoor kan je grofweg zeggen dat er twee jaar sprake is van samenwerking en twee jaar rondom een verkiezing focus op de eigen organisatie. Een natuurwet in het openbaar bestuur’, zo noemt Teisman het.
Maar hier ligt volgens Teisman ook een mogelijke oplossing die het onderzoeken waard is: Roulerend voorzitterschap. Doordat iedere organisatie een ander vierjarenritme heeft, lopen de golfbewegingen niet gelijk. Om te voorkomen dat organisaties zich in hun ‘eb’ terugtrekken uit de samenwerking, kunnen afspraken over afwisselend voorzitterschap gemaakt worden. ‘Een gedeeld eigenaarschap is bij complexe interbestuurlijke vraagstukken van cruciaal belang’, zegt Teisman.
Door ons blind te staren op het skelet zien we niet meer dat het kwaliteit van het weefsel van groot belang is
Vitale netwerken
Interbestuurlijke samenwerking vereist vitale netwerken. Door structuren op te leggen die hard en niet passend zijn, is de kans op terugtrekkende organisaties uit samenwerkingsverbanden groot.
Geert Teisman gebruikt het menselijk lichaam als metafoor: ‘Door ons blind te staren op het skelet, de structuur, zien we niet meer dat het kwaliteit van het weefsel van groot belang is. Het lichaam functioneert niet alleen door het skelet. Het gaat veel meer om goedwerkende aanhechtingen en het vlees op de botten.’
‘Neem bijvoorbeeld de energietransitie. Om de ambitie van het ministerie om 35 Terawattuur aan duurzame energie op te wekken waar te maken, moet er samengewerkt worden met de partijen in de regio’s’, vertelt Teisman.
Dit kan alleen slagen als alle partijen serieus worden genomen en verantwoordelijkheid krijgen. Door bij de regio’s de vraag neer te leggen hoe deze 35 Terawattuur gerealiseerd kan worden, wordt er geen vaste structuur van bovenaf opgelegd maar staat het doel boven de vorm. Zo ontstaat er een vitale samenwerking.
Wees niet bang om de boel eerst juist complexer te maken
Rijke agenda
Wat kunnen we nog meer doen, behalve rekening houden met de structuur van de samenwerking en de natuurlijke golfbeweging binnen en tussen organisaties? Volgens Teisman is het ook van belang dat samenwerkende organisaties een rijke agenda delen: ‘Wat je te vaak ziet, is dat een agenda zich verengt tot één specifiek project, waardoor partijen gemakkelijk het gevoel hebben dat zij hier niet van zijn’. Dit kan zorgen voor terugtrekkende organisaties en zo het einde van een interbestuurlijke samenwerking betekenen.
Door een rijke agenda wordt er breder gekeken, meerdere thema’s betrokken. En juist daar liggen volgens Teisman de grote kansen. ‘Als je het interbestuurlijke gesprek durft aan te gaan over bijvoorbeeld de combinatie van wonen met de energietransitie, kunnen er innovaties ontstaan, juist op de grenzen van thematiek. Wees niet bang om eerst de boel juist complexer te maken.
Door de grenzen van het project ter discussie te stellen blijven er meer partijen betrokken, zijn er vaak meer middelen beschikbaar en ontstaan er nieuwe oplossingen’.
Een grote uitdaging ligt bij de mensen die om tafel zitten. ‘Vaak is er angst om uitspraken te doen over onderwerpen die buiten het eigen kader vallen. Wanneer elke afspraak eerst intern moet worden afgestemd en naast het eigen beleid moet worden gelegd, kunnen er geen stappen worden gezet’, weet Teisman.
Een mogelijk gevolg? ‘De vaart verdwijnt en de interbestuurlijke samenwerking komt tot stilstand.’
In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, is het geen goed teken als een overheid precies doet wat vier jaar eerder is afgesproken
Doorlopend evalueren
‘Eén van de grootste redenen van terugtrekken uit interbestuurlijke samenwerkingen is het bestaande verantwoordingsregime’, vertelt Teisman. ‘Bij evaluaties gaat het zelden over wat voor moois er door samenwerking is neergezet, maar over of je gedaan hebt wat eerder in de eigen organisatie is afgesproken.’
De verantwoording is hierdoor niet gericht op samen leren. Nieuwe inzichten die gaandeweg zijn opgedaan worden vaak niet meegenomen als deze niet stroken met het eigen vooraf vastgestelde beleid. Teisman: ‘Het is belangrijk om tijdens interbestuurlijke samenwerking deels te doen wat je samen hebt afgesproken, maar ook ruimte te laten om te onderzoeken wat beter werkt dan voorheen gedacht.’
De verantwoording van interbestuurlijk samenwerking moet adaptief zijn. ‘In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, is het geen goed teken als bijvoorbeeld een ministerie precies doet wat vier jaar eerder is afgesproken. Minstens voor de helft zou je moeten afwijken, om gaandeweg bij te kunnen sturen op wat je samen tegenkomt.’
Hoe dan wel? Op een rijtje!
We weten inmiddels meer over de continue golfbeweging en de hete hangijzers waardoor langdurige interbestuurlijke samenwerking een uitdaging kan zijn. Hoe doorbreken we dit? Waar liggen kansen? De oplossingen om om te gaan met ‘eb’ en ‘vloed’ op een rijtje:
• Roulerend voorzitterschap: Merk jij dat er in jouw interbestuurlijk programma onrust of vertraging ontstaat door de golfbeweging als gevolg van verkiezingen? Gooi eens in de groep of een roulerend voorzitterschap een uitkomst kan bieden. Zoals toegelicht door Teisman zorgen verkiezingen er vaak voor dat partijen zich meer terugtrekken in de eigen organisatie. Door roulerend voorzitterschap ontstaat er gedeeld eigenaarschap.
• Vitale netwerken: Een harde, niet passende samenwerkingsstructuur werkt averechts en vergroot de kans dat partijen zich terugtrekken uit een interbestuurlijke samenwerking. Neem jullie structuur dus eens onder de loep. Is er sprake van een vitaal netwerk waarin alle partijen serieus worden genomen en verantwoordelijkheid krijgen?
• Rijke agenda: Wanneer de agenda van een programma zich verengt tot één onderwerp, is de kans groot dat veel partijen zich niet verantwoordelijk voelen. Door een rijke agenda wordt er breder gekeken, meerdere thema’s betrokken. En juist daar liggen volgens Teisman de grote kansen. Vraag jezelf eens af: Welke onderwerpen laten wij nu links liggen maar bieden wel kansen? Wees niet bang om de boel eerst juist complexer te maken.
• Doorlopende evalueren: Volgens Teisman zorgt het bestaande verantwoordingsregime voor problemen doordat de focus niet ligt op samen leren, maar op het behalen van de doelen van de eigen organisatie. Er moet juist ruimte gecreëerd worden om te onderzoeken wat beter werkt dan voorheen gedacht. Is de verantwoording van jouw interbestuurlijk programma al adaptief?