Luchthaven Berlin Brandenburg: Waarom mislukken ‘big projects’ bijna altijd?
In een zeker opzicht is het een klassiek verhaal. Bijna dertig jaar geleden werden de eerste plannen gesmeed; de uiteindelijke planning liep negen jaar uit. En de kostenoverschrijding bedraagt een slordige 4 miljard euro. Maar op 31 oktober is het zover: dan opent luchthaven Berlin-Brandenburg Willy Brandt zijn deuren. Wat zeggen bestuurskundigen over de dynamiek van dergelijke megaprojecten?
Topambtenaar Engelbert Lütke Daldrup, die sinds 2017 de scepter over de luchthaven zwaait, heeft de eer de luchthaven eindelijk op te leveren. In sommige contreien zal dit als niets minder dan een wereldprestatie gezien worden. In mei 2020 luidde de kop in weekblad Die Zeit niet voor niks: BER-Eröffnung: Kaum zu glauben…’. En ook die kop is niet zo raar: op https://www.flughafen-berlin-kosten.de/ houdt een teller live bij, hoeveel de nieuwe luchthaven inmiddels heeft gekost. De teller staat op bijna 6 miljard euro, 4 miljard meer dan oorspronkelijk begroot.
Op het dieptepunt van de aanleg van de Noord/Zuidlijn werd geopperd om het hele project maar te stoppen en in de al aangelegde tunnels ondergrondse skateparken aan te leggen. Die enorme afschrijving ‘nemen’ zou goedkoper zijn, dan het project afmaken. Feitelijk verging het ook de luchthaven van Berlin zo. De Volkskrant citeert twee jaar geleden Thorsten Dirks, een van de bestuurders van Lufthansa, die stelde dat vliegveld Berlin ‘wordt gesloopt en opnieuw moet worden gebouwd’.
Te korte roltrappen, een lichtplan dat niet werkt, onvoldoende brandveiligheid en geen geplande winkels
Te korte roltrappen
Geen gekke gedachte, als je bedenkt dat in datzelfde artikel een keur aan tekortkomingen wordt opgenoemd. Te korte roltrappen, zodat verdiepingen niet met elkaar verbonden kunnen worden, verkeerde benummeringen, zodat het vliegveld meer op een uit de antieke oudheid stammend labyrint leek, dan op een ordelijk en overzichtelijk gebouw. Een lichtplan dat niet werkt. En ook niet werkend gemaakt kon worden, aangezien niemand meer wijs werd uit de al veel eerder aangelegde bedrading.
Ook de brandveiligheid was zwaar onvoldoende. Niet zo heel gek, als je bedenkt, dat de oorspronkelijk aangestelde ‘baas brandveiligheid’, Alfredo di Mauro helemaal geen deskundige was. ‘Iedereen dacht dat ik een ingenieur was,’ vertelde di Mauro achteraf aan DPA News Agency, ‘ik heb ze nooit tegengesproken.’
Een project, dat op deze manier ‘aan elkaar hangt’ kan alleen maar mislukken, zou je zeggen. Toeval? Dat lijkt te kort door de bocht: want, er is veel bestuurskundige literatuur, die laat zien dat heel veel grote projecten de neiging hebben om flink uit de pas te gaan lopen. En vooral, waarom ze dat doen.
Dat is één van de constanten bij ‘projecten die falen’: als er prestige verbonden is aan het project, dan is de kans groter dat het project faalt.
Hoe kon dit gebeuren?
Dat is een vraag, die achteraf altijd beter te beantwoorden is, dan vooraf. Bij de luchthaven is het de populaire burgemeester van Berlin, Klaus Wowereit, die zijn naam aan het project verbindt. Dat is één van de constanten bij ‘projecten die falen’: als er prestige verbonden is aan het project, dan is de kans groter dat het project faalt. Bij de Noord-Zuidlijn was het al niet anders.
Een tweede factor: een mismatch in de mensen. Oftewel: de foute mensen op de goede plek, dan wel andersom. Zo ook in Berlijn, waar Meinhard von Gerkan als architect wordt aangezocht. Dezelfde architect, die ooit luchthaven Tegel ontwierp. Toen een aanstormend jong talent van 30 jaar oud. Maar ‘nu’ een stevige zeventigjarige. Met een paar net zo stevige opvattingen over het functioneren van een vliegveld.
Zo is hij bijvoorbeeld wars van ‘winkeltjes’ op een vliegveld. Dus is er niet of nauwelijks ruimte voor winkels te vinden in het oorspronkelijke ontwerp. Want: schoonheid gaat boven functie.
Al snel is helder dat een gemiddeld vliegveld ongeveer de helft van zijn inkomsten uit winkelverkopen haalt. En dat schoonheid wel iets mag kosten, maar dat ‘geen winkelruimte’ gelijk staat aan commerciële zelfdoding. De oplossing: er wordt aan het oorspronkelijke ontwerp van het vliegveld nog ruwweg driekwart vliegveld toegevoegd, zodat er wel winkels ingepast kunnen worden: ‘it was like fixing an airplane, while it was flying,’ aldus een van de betrokkenen.
Een derde factor: ‘gedoe’ komt nooit alleen. Ook de opkomende economische crisis van 2008 – 2010 eist zijn tol. Zo gaat één van de hoofdaannemers in de nadagen van de financiële crisis failliet. Extra lastig, aangezien andere aannemers inmiddels alweer ‘back in business’ zijn, en de ruimte in hun agenda’s om een dergelijk groot project ‘beet te kunnen pakken’ inmiddels beperkt is. Tot slot is er ook gedoe om de vliegroutes: in de loop der tijd zijn we als samenleving anders gaan denken over het ‘wonen onder een aanvliegroute van een vliegveld.’ De maatschappelijke teneur haalt, als het ware, de planwerkelijkheid in.
De maatschappelijke teneur haalt, als het ware, de planwerkelijkheid in.
Wat zeggen bestuurskundigen?
Allereerst weten we al sinds 1973 (Pressman & Wildavsky) dat de kloof tussen theorie/beleid en praktijk groot is. De wereld van ‘denken’ is een fundamenteel andere werkelijkheid dan de wereld van ‘doen’. Een werkelijkheid, die zich bij megaprojecten extra hard doet voelen: vaak zijn dit projecten die dusdanig groot van omvang zijn, dat de spreekwoordelijke ‘tekentafel’ lang duurt. Waarmee de afstand tot de actuele praktijk alsmaar kan groeien.
Een tweede verklaring is te vinden bij Flyvbjerg (2003). Hij verklaart het ‘mislukken’ van megaprojecten aan de hand van twee fenomenen. De eerste factor is ‘optimism bias’,ook wel ‘delusion’ genoemd.We zijn geneigd om risico’s als minimaal in te schatten, en onze plancapaciteit te overschatten. Zeker als het om prestige gaat.
Het leidde bij burgemeester Dales tot de beroemde uitspraak in de Amsterdamse gemeenteraad, dat de (oorspronkelijke) begroting en planning van de lijn ‘krap doch verantwoord’ was. Dales is er om verketterd, maar vele bestuurders met hem, maakten dezelfde foutieve inschatting.
De tweede factor, die Flyvbjerg benoemt, is ‘strategic misrepresentation’, oftewel deception. Omwille van organisatie- en/of politiekbestuurlijke druk willen we inkomsten en oplevermomenten overschatten, en uitgaven en risico’s onderschatten. Simpelweg, om een project ook daadwerkelijk doorgang te kunnen laten vinden. Ook dit zien we terug bij de aanleg van de Noord/Zuidlijn: burgemeester Dales verklaarde achteraf, dat de gemeenteraad nooit met een alternatieve planning of andere begroting zou hebben ingestemd.
Tot slot is er ook nog een derde, meer economisch gedreven verklaring: ‘oplopende’ kosten in een absoluut megaproject zijn vrijwel nooit een reden om een groot project te stoppen. In zekere zin zijn de absolute megaprojecten ‘resilient to economic downturns.’ Immers: er is al zoveel geld ingestopt, dat stoppen geen optie meer is.
Deze set aan factoren, verklaren waarom we blijven accepteren dat 9 van de 10 ‘megaprojecten’ hun begroting en planning niet halen, waarbij de kosten- en tijdsoverschrijding in de regel meer dan vijftig procent bedraagt. Gek genoeg: als het project dan ook daadwerkelijk zijn deuren opent, dan zijn we al die ellende ook alweer bijna vergeten.
‘Oplopende’ kosten in een megaproject zijn vrijwel nooit een reden om het te stoppen. Stoppen is geen optie meer.
Meer info?
- Op de website van zdf is een mooie fotoreeks en chronologie van planning, voortgang en oplevering van Lufhafen Berlin te vinden.
- Een wetenschappelijke reconstructie
- Een mooie ‘engineer-reconstructie’