Column: 'Rijksreflex? Liever rijksreflectie'
Merlijn Ballieux reageert op de boodschap in het discussiedocument van de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen dat departementen beter moeten samenwerken.
'In de meeste overleggen die ik bijwoon op ministeries wordt er nauwelijks over de inhoud van de opgave gesproken, het gaat meestal over het proces van de stukkenstoom, voorstellen en conceptbesluiten, etc. De focus ligt vooral op het dienen van de politiek en de rijksbelangen. Zeker bij politiek gevoelige dossiers bij grote opgaves, lijkt het extra moeilijk om de focus op de opgave te houden.'
De grilligheid in de politiek leidt vaak tot allerlei deadlines die vooral te maken hebben met de positie van de minister en minder met het lange termijn doel van de opgave. Dat betekent ook iets voor de mate waarin medewerkers hun vakmanschap kunnen inbrengen in de samenwerking. Ik kan mij voorstellen dat dat ook tot teleurstelling kan leiden, want je bent immers heel druk met elkaar, maar hebt minder het gevoel echte vooruitgang te boeken.
Is er ruimte om het anders te doen?
Jazeker, ik denk dat er heel veel ruimte is om anders te denken en doen. Grofweg heb je een tweedeling, een deel van ambtenaren ziet het als de primaire bedoeling om de minister, de politiek en de democratie te dienen en een ander deel om de maatschappelijke opgave verder te brengen. Die zijn niet per se hetzelfde, de één is overigens niet beter dan de ander. Ik denk dat er ruimte is voor beide oriëntaties. Vaak wordt de politieke context, de hectiek en druk op de agenda (alleen ga je sneller), financiële regels en de verkokering tussen departementen gebruikt als excuus om feitelijk niet samen te (hoeven) werken.
Samenwerken is bovenal een ‘mindset’. Vanuit deze ‘mindset’ om te willen samenwerken moet je elkaars belangen en cultuur van de ‘thuisbasis’ (het departement of afdeling die je vertegenwoordigt) wel open kunnen bespreken en actief rekening houden met de verschillen. Ruimte voor verandering ontstaat als je de verschillen in de samenwerking actief opzoekt, ze waardeert en bij elkaar weet te brengen.
Opgroeien in Den Haag
Een ander punt dat speelt als je het over samenwerken hebt is de eigen rijkscultuur. Veel rijksambtenaren kennen de uitvoering (en andere bestuurslagen) niet of nauwelijks, ze zijn ‘opgegroeid’ in Den Haag. In werkgroepen wordt er bijvoorbeeld regelmatig kritisch gesproken over andere bestuurslagen en de uitvoering.
Dit gebeurt overigens niet altijd bewust, het zit vaak in tussenzinnetjes en in de betekenisgeving. Alles waar ze kritisch op zijn in ‘Den Haag’ wordt meestal met de mantel der liefde bedekt, want ‘ja, zo gaat dat nou eenmaal’. In nieuwe posities is het dus verstandig om steeds meer mensen aan te nemen die ervaring hebben binnen andere bestuurslagen en organisaties. Het zijn echt twee verschillende werelden, Den Haag en de rest. Onbekend maakt ook hier vaak onbemind en dat helpt niet bij de ambitie van Grenzeloos samenwerken.
Een kleine groep denkt voor een grote groep
In de praktijk van opgavegericht werken zie je vaak dat eerst een kleine groep (rijksambtenaren) het voortouw neemt en wordt bedacht hoe het zou moeten, zonder de ander (opgavepartners) meteen vanaf de start te betrekken en samen te ontwikkelen en leren. In deze kleine groep vindt het belangrijkste denkwerk plaats en vervolgens informeren ze de ander (andere bestuurslagen) hoe het gaat gebeuren. Hierbij wordt meestal niet echt verdiept in de belevingswereld en realiteit van de ander. De reactie is dan vaak “was 5 minuten komen kijken, dan wist je dat dit niet gaat werken”. Omgekeerd zie je bij andere bestuurslagen dat ze het rijk ook niet altijd meer serieus nemen of zelfs wantrouwen.
Dit zijn zichzelf versterkende patronen die niet helpen in het effectief samen werken aan een opgave. Gelukkig is dit niet overal het geval en zijn er ook voorbeelden waar het wel goed gaat, maar het blijft echt een aandachtspunt.
Ambtenaren naar de uitvoering en radicaal minder beleid
Als ik echt out of the box mag denken, dan is het misschien wel een goed idee om de komende vier jaar geen of nauwelijks nieuw beleid te maken en de helft van de ambtenaren over te hevelen naar de uitvoering, waar vaak een tekort is aan strategische capaciteit. Vaak hebben rijksambtenaren niet door dat er in grote uitvoeringsorganisaties maar enkele strategische medewerkers zijn, die al het nieuwe beleid moeten doorvertalen.
Het gaat er dus niet om dat al het nieuwe beleid slecht is, maar er is te weinig tijd om het goed door te vertalen naar de uitvoering en ‘by the way’, ze waren nog bezig met het vorige nieuwe beleid door te voeren, dus het beleid stapelt zich op. Dit leidt in zichzelf tot ad hoc beleid in de organisaties en voedt weer de onrust in Den Haag om weer nieuw beleid te maken, want, is dan de gedachte, ‘we zien nog onvoldoende resultaten’, dus meer beleid. Ook dit is een zichzelf versterkend patroon tussen beleid en uitvoering.
Wat is in ieder geval belangrijk om dit te kunnen doorbreken?
Waar ik in ieder geval in geloof is congruentie. En dat begint aan de top. Als we iets belangrijk vinden om anders te doen, dan moet het goede voorbeeld aan de top gegeven worden. Wat niet betekent dat verandering niet van onderaf kan komen, zeker wel. Maar zonder congruentie in gedrag is bottum-up verandering kansloos. En dat betekent lef en durf hebben om het anders te doen binnen een context waar mensen al heel lang gewend zijn om dingen op een bepaalde manier te doen.
De kracht van de onderstroom
Een echte crisis kan ook leiden tot veranderingen van grote omvang. Ik geloof heel erg dat er een interactie is tussen de omgeving waar mensen in werken en het gedrag dat ze vertonen. Een deel is fysiek, een deel gaat over wie zijn je leidinggevenden en een deel gaat over cultuur. Wat kun je dan aanpassen in die omgeving?
De huidige corona-omstandigheden laten zien dat we best snel kunnen veranderen. Maar het betekent ook dat als je nu niets doet, je straks terugvalt. Voor veranderen gebruik ik ook vaak de metafoor golfsurfen. Je kunt moeilijk zien wat precies de ideale golf is, maar je voelt het aan de onderstroom.
Hoe harder de onderstroom trekt, hoe beter de golf is die gaat komen. Zo’n corona-tijdperk waarin je voelt dat er een andere onderstroom is, is een voorbode om een goede golf te pakken voor verandering. Maar je moet die golf wel pakken, het gaat niet vanzelf.
Hoe kunnen we verandering vasthouden?
Ik zie daar een aantal elementen die kunnen helpen. Beweeg in ieder geval op alle niveaus tegelijk, niet alleen binnen BZK of een afdeling, dan is het kansloos. Doe het dus niet in een kleine pilot, maar doe het heel zichtbaar. Probeer nu te kijken welke grote volgende opgave er op ons afkomt en probeer die om te beginnen anders in te bedden. Zodra zo’n grote opgave onder één departement wordt belegd is het ‘his masters voice’ dienen en lijkt het nauwelijks mogelijk om daar onderuit te komen. Dat wil je voorkomen.
Hang het bijvoorbeeld tussen ministeries in met een programmaorganisatie en een eigen secretariaat met gemeenschappelijk opdrachtgeverschap of stel een programmaminister aan met een eigen secretariaat dat ook gezamenlijk wordt gefinancierd, zodat alle betrokken departementen ‘skin in the game hebben’.
Dit vraagt ook een andere rol vanuit de SG’s en DG’s om dat politiek goed te managen en integraliteit te versterken. Je leent dan vanuit verschillende ministeries mensen in. Het zou sowieso interessant zijn om meer te denken in termen van ‘hybride ambtenaren’, die een thuisbasis hebben op een eigen departement, maar de helft van de tijd ook verbonden zijn aan opgaveteams. Dit slecht ook de verkokering, vanuit het idee dat je de relaties en ervaringen met andere departementen en bestuurslagen weer mee neemt naar je ‘thuis’.
Het zou helemaal mooi zijn als deze opgave teams eigenlijk niet alleen tussen de departementen worden opgehangen, maar ook direct bemenst worden vanuit andere bestuurslagen om zo meer realistisch uitvoerbaarder beleid te maken, dat echt aansluit.
Zorg daarnaast dat je in de facilitering van de afstemmingsgroepen een onafhankelijke voorzitter hebt. Anders is de kans groot dat agenda’s afgestemd zijn in lijn met de politieke sturing, dus in het directe belang van de minister. En natuurlijk hebben ministers belangen, maar het zou ook helpen om daar tegenwicht aan te kunnen bieden om daadwerkelijk iets te doen. Op het moment dat je onafhankelijke procesbegeleiders hebt die vergaderingen voorzitten en de agenda maken, dan balanceer je iets meer tussen de politieke druk en de opgave. We hebben de mond vol over opgave gericht werken, maar we zijn helaas vooral minister gericht aan het werken.
Een nieuwe balans
We zullen naar een andere balans moeten, waarbij ik niet zeg, vergeet de Tweede Kamer, vergeet de politieke context. Die zal er altijd zijn en dat is ook goed, maar niet in deze verhouding. Zie ook het recente rapport van de Raad van State over de Ministeriële verantwoordelijkheid, ik herken en steun deze analyse volledig en ik denk eerlijk gezegd, heel veel mensen die in Den Haag werkzaam zijn.
Onafhankelijke mensen met goede procesvaardigheden op het gebied van interactie betrekken in het opgave proces kan dan heel erg nodig zijn. De druk op de agenda is vaak zo groot dat allerlei irritaties ontstaan in gesprekken. Deze irritaties worden vaak niet besproken. Zo worden overleggen uitgehold in de manier waarop ze gevoerd worden en krijg je sabotage. Dat maakt het overleg vervolgens nog minder effectief, omdat er geen aandacht is voor het interactieproces. Meer aandacht voor procesbegeleiding is dus cruciaal om opgaves en samenwerking beter te dienen. Dat vraagt een onafhankelijk persoon, die niet bezig is met de minister te dienen, maar het proces en de opgave, rekening houdend met politieke belangen. Het resultaat is nu vaak dat het eigenaarschap enorm verschuift of verkeerd zit. Een groep gaat bijvoorbeeld achteroverleunen, vraagt om meer regie en vraagt dus eigenlijk aan de ander: ‘los het probleem op’. Je bent dan vooral aan het afstemmen en niet echt aan het samenwerken.
Iedereen zou wel verantwoordelijkheid kunnen nemen (ongeacht je rol of positie) om in het samenwerkingsproces te interveniëren, door meer bewustzijn en reflectie in te bouwen. Zeker als er irritatie in overleggen zit heeft dit vaak te maken met zowel de onderstroom die niet besproken wordt, maar ook met de bovenstroom. Stel je als groep regelmatig de vraag: “Werken we vanuit een gedeeld beeld van de opgave en de opdracht”? Dit klinkt misschien heel gek en valzelfsprekend, maar dat is het in de praktijk helaas niet. Bouw dus bewust tijd in om hierop te reflecteren en her contracteer met elkaar.
Daarnaast hoor ik ook vaak, als ik mensen 1 op 1 spreek, en ze de vraag stel wat ze wel of niet goed vinden gaan, dat er meer chagrijn is dan wordt uitgesproken tijdens overleggen. In de overleggen is de agenda en de inhoud vaak leidend. Een kritische noot op inhoud, is niet altijd bedoeld over de inhoud, maar vaak een verdekte manier om te zeggen, ‘ik ben ok en jij niet’. Het probleem en de oplossing ligt in de regel bij ‘de ander’ (externe attributie). Dit geldt voor heel veel mensen en is een heel menselijk fenomeen, dat vaak tot stilstand in organisaties leidt. want iedereen is op elkaar aan het wachten tot de ander verandert en dat gebeurt meestal niet. We moeten daarom, wat ik noem ‘zelf op de foto gaan staan’. Iedere medewerker is ook zelf onderdeel van het probleem en de oplossing, dit vraagt om het vergroten van reflectief vermogen. Dit vermogen is trainbaar, maar je kunt er ook rekening mee houden bij het aannemen van nieuwe ambtenaren of het promoveren, kortom welk gedrag beloon je?
Iedere medewerker is ook zelf onderdeel van het probleem én de oplossing. Wat je in de dagelijkse praktijk kunt doen is:
- Houd jezelf een kritische spiegel voor. Niet zeggen: het deugt niet en het moet helemaal anders. Maar hoe kun jij de kans vergroten om het de volgende keer anders te doen? In kleine stappen en blijven reflecteren.
- Heb meer aandacht voor het proces in de samenwerking.
Daarbij helpt het als je samen drie vragen van tevoren beantwoord over samenwerking:
- In welke sfeer willen we met elkaar samenwerken?
- Welke succesfactoren zijn daarin belangrijk? (Wat zijn de spelregels?)
- Wat doen we als het even niet lukt? (Bijvoorbeeld de-escaleren, hoe maken we het bespreekbaar?)
Als je dit aan de voorkant doet, vergroot je enorm de kans om in een ander gesprek te komen.
| Tussen 1 april en 10 juli schreven bestuurders, wetenschappers en ambtenaren 12 columns en reacties in het kader van het schrijfproces van de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen. Lees ze allemaal in deze bundel. |