Leestip: Is al dat optimisme over netwerksturing wel gerechtvaardigd?
Zeven jaar geleden aanvaardde René Torenvlied het ambt van hoogleraar Bestuurskunde. Zijn grote onderwerp: ‘het optimisme over netwerken in de publieke sector.’ Stelling van Torenvlied was dat ‘we’ – zoals zo vaak – van nieuwe ontwikkelingen vaak torenhoge verwachtingen hebben. Waarbij hij zich afvroeg, of dat optimisme wel gerechtvaardigd is. Zeven jaar geleden, was dat idee van ‘de netwerkende overheid’ nog relatief vers. En hadden ‘we’ inderdaad hoge verwachtingen: slim acteren in netwerken zou onze overheid beter laten functioneren. Zou de publieke sector revitaliseren. Zou de overheid ook een mogelijkheid bieden om in die netwerken te sturen. Ook vandaag is ‘netwerksturing’ nog steeds een sleutelbegrip binnen de Nederlandse overheid. Is het optimisme van toen uitgekomen? Of had Torenvlied al een scherp oog voor de ‘dark sides’ van netwerken? Alle reden om de oratie van Torenvlied er nog eens bij te halen.
|
In 1 minuut: In onze rubriek ‘Leestip’, zoomen we in op bestuurskundige concepten die een interessant perspectief op (inter)bestuurlijk samenwerken bieden. Vandaag tippen we de oratie van prof. dr. René Torenvlied uit 2012: De mantra van coördinatie: of het optimisme over netwerken in de publieke sector. Onverminderd actueel nu steeds vaker en harder de roep om ‘regie’ klinkt, en ‘netwerken’ een sleutelbegrip binnen de Nederlandse overheid is. |
Netwerksturing: wat is dat eigenlijk?
Torenvlied doet kernachtig uit de doeken hoe hij netwerksturing definieert: bij het behalen van resultaten gaat het niet alleen om het effect dat mensen of organisaties teweeg kunnen brengen, maar gaat het vooral ook om de relaties tussen deze actoren. Ook die zijn van wezenlijke invloed op het te behalen resultaat. Een overheid, die oog heeft voor deze onderlinge relaties, is ‘dus’ qualitate qua, een beter functionerende overheid. Althans: dat was de eerste reden, waarom er optimisme leefde onder bestuurskundigen over de kracht van een netwerkende overheid.
Een tweede reden, waarom er optimistisch gedacht werd over de kracht van netwerken, is dat netwerken dankzij deze intricate relatiestructuur beter in staat zouden zijn om complexe vraagstukken te lijf te gaan. Waarbij er twee bestuurskundige werkelijkheden opgeld doen: allereerst die van de potentiële kracht van het netwerk als geheel: de zogenoemde ‘whole network’-theorie. Een tweede bestuurskundige stroming veronderstelt dat die netwerkkracht juist voortvloeit uit ‘de netwerkcapaciteit van managers’.
‘Stel dat samenwerking niet van een leien dakje gaat, ligt dan geen trits van geldverspilling, ruzie en onaanvaardbare kosten op de loer?'
Onze complexe dagelijkse werkelijkheid en de rol van de overheid
Torenvlied stelt dat een netwerkrol van de overheid eigenlijk heel logisch is: ‘wij als moderne burgers menen dat maatschappelijke problemen voortvloeien uit aanwijsbare ketens van oorzaken en gevolgen’. En dus wenden wij ons tot de overheid om die problemen op te lossen, omdat we geloven dat ‘de publieke sector […] maatschappelijke problemen [kan] verminderen door "publieke waarden" te creëren.’ Tegelijkertijd beseffen we dat de overheid dat niet alleen kan. En dat beseft de overheid ook. Dan is het logisch om bij het creëren van maatschappelijke waarde(n) samen te werken: met de markt, met inwoners, met experts. En zo’n samenwerking moet ‘gecoördineerd worden’: ook alweer een logische rol voor de overheid.
Een en een is twee. Of toch niet?
Zo bezien, is het logisch dat er zeven jaar geleden met enig optimisme over de potentie van de netwerkende overheid gekeken werd. Maar is dat optimisme wel zo gerechtvaardigd?, vraagt Torenvlied zich af. Want stel nu eens, dat samenwerking niet van een leien dakje gaat, ligt dan geen trits van geldverspilling, ruzie en onaanvaardbare kosten op de loer?
In zijn oratie beschrijft Torenvlied een aantal casussen, waaruit blijkt dat ‘netwerken’ en netwerksturing inderdaad positieve effecten hebben. Sterker nog: die effecten lijken duidelijk meet- en zichtbaar. Maar als hij wat dieper onder de figuurlijke motorkap kijkt, ziet Torenvlied ook andere zaken: ‘de scores op prestatie-indicatoren hangen vaak met elkaar samen, maar die samenhang is niet altijd even sterk.’
‘Samenwerking op de kwaliteit van publieke dienstverlening worden door zowel de samenleving als de wetenschap benaderd vanuit een groot optimisme.’
Twee consequenties: bijeffecten van netwerksturing
Dit heeft minstens twee belangrijke consequenties, aldus Torenvlied. Allereerst kunnen daardoor paradoxale effecten zichtbaar worden. Sterker nog: ‘Samenwerking en coördinatie kunnen heel positief uitwerken op het bereiken van sommige prestatie-indicatoren, maar dramatisch uitpakken voor andere prestatie-indicatoren.’ Kortom: de onbedoelde gevolgen en neveneffecten, die we inmiddels kennen als er een nieuwe beleidsmaatregel ingevoerd wordt, gaan ook op voor netwerksturing.
En een tweede effect treedt ook op: ‘Er ontstaan blinde vlekken.’ Torenvlied laat bij wijze van voorbeeld zien hoe het meten van prestaties in het primaire onderwijs ook onbedoelde effecten kan hebben. Moet in het primair onderwijs de – meetbare – cognitieve ontwikkeling van kinderen wel altijd centraal staan? Veronachtzamen we dan niet de (wat lastiger meetbare) sociale en culturele ontwikkeling van kinderen?
Bij netwerksturing lopen we hetzelfde risico, zo waarschuwt Torenvlied. Hij constateert dat de focus op het willen ‘meten’ van netwerksturing kan betekenen, dat we meten wat we ook daadwerkelijk kunnen meten. Dat betekent dat we onze aannames baseren op de beperkte bruikbare meetbare gegevens, die we tot onze beschikking hebben. Vaak maar van een beperkt deel van het brede spectrum van prestaties in de publieke sector. Met als gevolg dat er zo ook ‘perverse effecten [optreden] van coördinatie en samenwerking tussen organisaties in de publieke sector.’
In zekere zin zouden de decentralisaties, waarbij ‘we’ veronderstelden dat het organiseren van netwerkkracht op een lager schaalniveau ook gelijk zou betekenen dat er minder budget mee gemoeid zou hoeven zijn, wel eens een goed voorbeeld kunnen zijn van een iets te groot optimisme in de netwerkkracht in de publieke sector.
Tot slot: netwerkkracht komt voort uit publieke waarde
Als we écht willen achterhalen of netwerksturing kan bijdragen aan het beter functioneren van de overheid, dan is het zaak dat we vooral beter nadenken over de publieke waarden die wij willen en kunnen creëren als samenleving, zo stelt Torenvlied vast. Nadenken over het hogere doel, en wellicht wat minder over de exacte cijfermatige onderbouwing. Over de bedoeling van een beleidsmaatregel, en wat minder over de precieze detaillering. Over vertrouwen in plaats van controleren. Zo ontstaat een moderne overheid.
Is de ideaal functionerende overheid dan in zicht? Wellicht niet, zo stelt Torenvlied: ‘organisaties in de publieke sector [zullen] altijd blijven ruziemaken, veel te lang vergaderen en onderhevig blijven aan tegenstrijdige sturingsregimes.’ Niets menselijks is ook de netwerkende overheid vreemd.