Wat Nederland écht nodig heeft: meer tussenruimte
De setting: een vergaderkamer op de 17de verdieping op de Erasmus Universiteit. Zwarte koffie op tafel. Aan de andere kant van de tafel zit prof. dr. Geert Teisman. Ooit opgeleid als verkeerskundig ingenieur, maar nu als mede-auteur van het essay ‘Effectief sturen met multi-level governance’ pleitend voor een nieuwe kijk op ‘overheidssturing.’ Een gesprek over dat andere Nederland, dat aan het ontstaan is. Een netwerkend Nederland. En een Nederland, waarin overheid, burger en markt nog zoekende zijn naar nieuwe samenwerkingsvormen. Waarbij het creëren van ‘tussenruimte’ en het samen opstellen van een ‘rijke agenda’ kan zorgen voor een nieuwe vraagstukgestuurde overheid.
Geert Teisman ‘in 1 minuut’:
|
Tussenruimte? Hoe kwam je op dat woord? En waarom is het een noodzakelijk ingrediënt voor bestuurlijk Nederland?
‘Op een gegeven ogenblik denk je: ‘Hoe moet ik iets noemen?’ Dan probeer je in taal te vervatten, dat je iets anders nodig hebt dan die begrippen die we al op alle andere schaalniveaus hebben geplakt. Een woord, waar een wereld achter schuil gaat. Van bestuurskundige inzichten, van observaties over overheids-Nederland. Een woord ook, dat invulling moet geven, hoe overheden, burgers en marktpartijen samen weer ‘van betekenis kunnen zijn.’
De manier waarop we nu (regionale) samenwerking in Nederland willen vormgeven, die wringt?
‘Mijn constatering was, dat nieuwe, dus ook regionale samenwerkingen vooral de vormen aannemen, die we al kennen. We institutionaliseren. Dat is blijkbaar de manier waarop we in Nederland de publieke ruimte ‘vullen’: met nieuwe instituties. Om daarna in de praktijk te constateren, dat het toch een beetje wringt. Dat die nieuwe geïnstitutionaliseerde samenwerking net niet lekker werkt. Dan is mijn constatering, dat er in ons bestuurlijk denken iets nét niet helemaal goed zit. En dat we wellicht behoefte hebben aan een nieuwe, nog niet helemaal gedetermineerde bestuurlijke ruimte. Om duidelijk te maken dat je naar andere oplossingen aan het zoeken bent, dan het simpelweg implementeren van oplossingen die je op een ander schaalniveau al eerder hebt toegepast.
‘De spanning tussen de ‘oude’ overheid, de overheid als Weberiaanse bureaucratie en de ‘nieuwe’ samenleving.’
Zo onstond het denken over het vormgeven van tussenruimtes. Spaces of flow , noemt de bestuurskundige Castells dat. Een nieuwe manier van werken en kijken, waarvan Castells ook al vermoedde dat overheden het er lastig mee zouden krijgen: de overheid denkt toch eerder in termen van ‘Spaces of place.’ Van de schalen, van plekken. Van ‘locus’: ‘de raadszaal, bijvoorbeeld, als plek waar het gebeurt.
Dat leidt tot institutionele spanning.
‘Een spanning die je zou kunnen benoemen als de spanning tussen de ‘oude’ overheid (de overheid als Weberiaanse bureaucratie) en de ‘nieuwe’ samenleving, die voelt dat die oude vorm niet langer werkt. En dus zoeken we met elkaar naar nieuwe vormen: naar nieuwe rollen, naar nieuwe vormen van verantwoording en verantwoordelijkheid. Naar wat meer wendbaarheid. In het bedrijfsleven hebben ‘ze’ die nieuwe vormen al voorzichtig gevonden: in de markt is het denken in netwerken en ketens inmiddels gemeengoed. Dat zijn vandaag de dag de belangrijkste organiserende principes, als je tot ‘resultaat’ wil komen.
Is denken in netwerken en ketens lastig voor een overheid?
Zeker. Onze overheid werkt nu als het ware in een dubbele realiteit: in de eigen organisatie bestaat de ‘gerichtheid op het politieke centrum’, op de politiek-bestuurlijke top nog volop, terwijl alle vraagstukken die er echt toe doen (klimaat, energie, zorg) zich niet meer laten ‘vangen’ in één organisatie, of in één bestuurlijke laag.
Zo ontstaat de illusie, dat decentralisatie as such de oplossing is.
Bij de start van die decentralisaties was het adagium: ‘je gaat er over of je gaat er niet over.’ En dus luidde het antwoord: ‘decentraliseren’. Alleen houden de vraagstukken zelf zich niet aan die regel: ‘de meest prangende politiek-bestuurlijke vraagstukken laten zich niet op één schaalniveau vangen.’
Een voorbeeld: de energietransitie speelt zich af in de buurt, in de wijk. In een dorp. Maar ook op regionaal niveau. En op provinciaal niveau. Maar ook tussen provincies. Op nationaal én Europees niveau. Maar uiteraard ook tussen naties. En op al die schaalniveaus ‘moeten’ overheden acties in gang zetten. Die met elkaar een gewenst effect bereiken, maar ook op elkaar afgestemd zijn. En dus is werken in ketens en netwerken een steeds belangrijker sturingsprincipe. Maar dat betekent ook dat de rol van de overheid verschuift van ‘problemsolver’ naar een ‘vraagstuk-sturende’ organisatie.
Je hebt dat ook wel eens ‘ge-judo met woorden’ genoemd:
Nou ja, slimme managers nemen ‘taal’ al snel over. Maar vraagstuksturing verschilt fundamenteel van probleemoplossing. Een probleem is kenbaar, pakbaar en oplosbaar. Hoe beter je het probleem begrijpt, hoe beter je oplossing is. Beleidsvorming, nieuw beleid: rationele besluitvorming. Een vraagstuk is nu juist een combinatie van probleem-oplossingscombinaties, die verschillende partijen in dezelfde ruimte nastreven. In die zin zijn vraagstukken als het ware ‘levende organismen’. Dus: wat een oplossing voor de een is, is een probleem voor de ander. Enzovoort. Het stikstofbeleid is zo’n vraagstuk. Wat voor de een een oplossing is (100 km per uur), is voor de ander een probleem. En dus ‘verkleurt’ die oplossing als het ware, al gelang naar het perspectief van elk van de betrokken partijen.
‘De meest prangende politiek-bestuurlijke vraagstukken laten zich niet op één schaalniveau vangen.’
Is er zicht op een oplossingsrichting?
Ja, zeker. Ik noem dat wel het ‘boetseren aan rijke agenda’s.’ Het is zaak om met al die problemen en oplossingen te gaan ‘knutselen’, te gaan ‘boetseren’ in plaats van alleen maar lineair uit te voeren. Lineair uitvoeren past ook niet meer, zoals we al eerder constateerden: de meeste maatschappelijke vraagstukken laten zich nu eenmaal lastig vangen binnen organisatorische grenzen. En dus is een vorm van ‘tussenruimte’ noodzakelijk. Pas dan construeer je samen met elkaar afspraken, die niet afhangen van het uitspreken van een ‘machtswoord’. Maar werk je samen aan afspraken, die betekenisvol zijn: afspraken die anderen zó positief beoordelen, dat ze ‘daar zelf voor gaan lopen’. Dat is een andere, nieuwe manier van besluitvormen. Dan is de ‘rijkdom van de agenda’ (zoals beschreven in de studie ‘Werkende samenwerking’) het uitgangspunt. Doe je dat niet, dan stoot je potentiële partners af. En activeer je juist je tegenstanders.
Wat is dat dan precies? Zo’n rijke agenda?
Een hoogwaardige agenda ontstaat als je boven ‘kokers’ durft uit te stijgen. Uit de innovatiewetenschap weten we dat de belangrijkste innovaties juist op snijvlakken ontstaan, die nog niet zo vaak contact met elkaar hebben gehad. Dát is misschien juist de kunst van ‘het bewerkstelligen van transities.’ Het gaat er juist om die combinaties te ontdekken, die deugen. En dergelijke combinaties ‘ontstaan’ vrijwel altijd over grenzen (van organisaties) heen. Dat kan alleen als je niet je eigen agenda voorop stelt, maar aangeeft met welke kaders en onder welke randvoorwaarden jij je – met de nodige energie- aan een opgave kan verbinden. Dan hoef je niets af te doen aan je ambities, en heb je nog steeds kennis nodig. Nog steeds functionarissen. En op termijn ook wet- en regelgeving. Maar de consequentie is, dat niet je eigen agenda prevaleert. Daar ligt misschien wel de belangrijkste opgave voor de vernieuwing van ons openbaar bestuur.