Schaalvergroting: niet betalen met andermans portemonnee
Inzichten van De Dag van de Financiële Verhoudingen
In de tweede aflevering over de inzichten van De Dag van de Financiële Verhoudingen aandacht voor het betoog van Maarten Allers. Hij reflecteert op alle essays. Die houdt niet alleen een pleidooi voor schaalvergroting, maar stelt ook vast dat bekostiging bij die schaalvergroting een punt van aandacht is. Bekostiging is namelijk niet altijd even gemakkelijk te regelen. Tenminste, als je het principe huldigt dat ‘betalen met de portemonnee van een ander’ niet tot de meest zuivere verhoudingen leidt.
In de afgelopen jaren is er in Nederland volop ingezet op schaalvergroting bij de gemeenten. ‘Volstrekt logisch,’ zo stelt Maarten Allers (raadslid van de ROB en directeur COELO) vast: veel maatschappelijke vraagstukken zijn nu eenmaal niet ‘op kleine schaal’ op te lossen, maar zijn alleen op regionale schaal aan te pakken. Zo ontstaat ook -bijna automatisch- een ‘schaalprobleem’, zo stelt Allers vast. Afstand doet er namelijk toe: Groningen werkt niet ‘als vanzelf’ samen met Enschede, ook niet als bedrijfseconomische principes zouden aangeven dat een dergelijke fusie optimaal zou werken. Gemeenten zijn nu eenmaal aan grond en regio gebonden.
Dat neemt niet weg dat gemeenten met elkaar vaststellen dat de bestuurlijke schaal groter moet. In de afgelopen jaren is er dus volop heringedeeld, terwijl naast deze traditionele herindelingen 66 gemeenten ook nog 27 ambtelijke fusies hebben gerealiseerd (sinds 2006). Waarvan slechts twee ambtelijke fusies weer ongedaan zijn gemaakt. Overigens, zo stelt Allers zijdelings vast: ‘Je moet die samenwerking niet louter om financiële redenen willen aangaan: gemiddeld genomen werkt de ambtelijke fusie, dan wel herindeling in financiële zin namelijk niet of nauwelijks ‘besparend’.
Het basisprincipe van gezonde financiële verhoudingen stelt dat ‘beslissen, betalen en genieten zoveel mogelijk in een hand moet worden belegd.’
Indirecte versus directe bekostiging: het probleem van de regionale financiering
Een tweede vraag, die bij regionale samenwerking op popt, is of er voldoende financiële instrumenten beschikbaar zijn (zie: het essay van Jan Verhagen). ‘Jazeker,’ zo stelt Allers: ‘De gereedschapskist is tot de rand toe gevuld. Tal van smaken, tal van eigen middelen.’ Maar, zo stelt hij ook vast: tegelijk is er geen Regiofonds én kennen we geen regionale belastingen: ‘Dus krijgt de regio geld van het Rijk en, of van de gemeenten.’ Mede om die reden (hoe sturen we, en verantwoorden we geldstromen?) zoekt ‘de regio’ naar bestuurlijke samenwerkingsverbanden. Daarbij ligt het budgetrecht in de praktijk vaak bij het bestuur, is de democratische controle ‘op afstand’ en – daardoor- soms ondoorzichtig. Waarbij het duiden van prestaties ‘in financiële zin’ in de praktijk erg lastig blijkt, dus ‘als een samenwerkingsverband binnen budget blijft, dan is er niet of nauwelijks controle.’
Directe bekostiging kan als er niet of nauwelijks beleidsvrijheid is, of gewenst is. Waarvan de veiligheidsregio’s een goed voorbeeld zouden kunnen zijn: volledige regionale bekostiging zou prima passen. Als er uniform beleid is, incluis risicodeling: ook dan is er directe bekostiging mogelijk. Pas als het ‘mis gaat’ en de onderlinge solidariteit, of de risicoverdeling in het geding is, ontstaan de problemen.
Dat pleit ervoor dat vanaf het begin bestuurders (gemeenteraad) zich ervan bewust moeten zijn dat het om meer gaat dan Geld, Inhoud en Prestaties om GRIP te krijgen en te houden: meer aandacht voor Risico’s. Zij kunnen zich op verschillende manieren laten ondersteunen en ook gebruik maken van toezichthouders. De Agenda Toekomst van het Toezicht voorziet in versterking van die rol.
‘Het is lastig is om deze deals direct te bekostigen, er is namelijk geen formele regio-organisatie.’
Een goed voorbeeld daarvan zijn de Regiodeals. Die deals kenmerken zich door een grote mate van beleidsvrijheid; de deals zelf kennen een diffuus karakter én de deals komen alleen tot stand als er ook co-financiering is. En dus stelt Allers vast dat ‘het lastig is om deze deals direct te bekostigen, er is namelijk geen formele regio-organisatie.’ Waarbij er, dankzij de co-financieringseisen ook vaak nogal complexe samenwerkingsvormen worden opgetuigd. Juist in dergelijke situaties ontstaan dus problemen van democratische controle, rechtmatigheid en doelmatigheid.
In die zin gaat regionale samenwerking in tegen het basisprincipe van financiële verhoudingen. Dat basisprincipe stelt dat ‘beslissen, betalen en genieten zoveel mogelijk in een hand moet worden belegd.’ Met andere woorden: niet betalen met andermans portemonnee. Dat pleit – een stokpaardje van Allers- in zijn ogen voor een democratisch regiobestuur mét budgetrecht. Want dan is directe bekostiging mogelijk. Maar, zo stelt hij droog vast: ‘dat democratische regiobestuur, dat kennen we in Nederland niet.’ Hetgeen oplevert, dat financiën dus alleen indirect gegund worden. Met bijbehorend democratisch gat, en een gebrekkige doelmatigheid. Een uitweg is er uiteraard, namelijk het instellen van het democratisch regiobestuur: ‘denk eens aan de provincie,’ zegt Allers.
|
De Regiodeal Brainport: hoe lastig financiering soms zijn kan In de praktijk was het duidelijk: de financiële middelen van de Regiodeal (ter waarde van 130 miljoen euro) zou Brainport een stimulans moeten geven. Brainport is misschien wel hét voorbeeld van triple helix samenwerken: waarbij overheden, markt en kennisinstellingen samen aan de slag gaan om de regio rond Eindhoven ‘aan te jagen’. En dus is het glashelder dat Brainport de uiteindelijke ontvanger van deze impuls zou moeten zijn. Alleen: Regiodeals kunnen alleen aan gemeenten gegund worden, en dus wordt Eindhoven de ontvanger. Dan ontstaat een financieel ‘circus’: Eindhoven zet het geld van de Regiodeal door naar de Stichting Brainport (in de vorm van een ‘incidentele subsidie’), waardoor de verantwoordingslijn tussen Stichting Brainport en het Rijk ontstaat. Maar om staatssteun-achtige regelingen tegen te gaan, houdt de gemeente Eindhoven toch een wat zwaardere rol. Hoe werkt het financieel?
Hoe zit het dan met de democratische legitimatie? De Raad van Eindhoven is feitelijk de enige ‘plek’ waar dat democratische recht uitgeoefend zou kunnen worden. Maar doordat er door de raad alleen een eenmalige subsidie wordt doorgegeven, is die democratische controle in de praktijk nogal beperkt. |